Eficacia del articulo 45.1 de la constitucion sobre el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. Problemas...

AutorAna Begoña Merino Gil

Eficacia del articulo 45.1 de la constitucion sobre el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. Problemas para su desarrollo legislativo

1. La fuerza normativa del artículo 45 1 como precepto constitucional

El artículo 45.1 de la vigente Constitución de 1978, ubicado en el capítulo 3.º del título I de la misma, establece el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Por otro lado, según el artículo 53.3. «el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial, y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». Con base a lo anterior se ha negado la eficacia normativa inmediata de derechos como el del artículo 45.1. mientras no se produzca su desarrollo legislativo de lo cual se deduce que ese derecho no se puede alegar como tal ante los tribunales en tanto no se produzca su incorporación a normas concretas, y del modo en que en estas normas se recoja. Estaríamos por tanto ante lo que muchos califican de norma constitucional incompleta puesto que precisa ulteriores concreciones, circunstancia que ha resultado determinante para sostener que todos los derechos y principios contenidos en el capítulo 3.º adolecen de capacidad normativa interna1.

La Constitución tiene un contenido normativo total aunque sus mandatos se gradúen en función de sus efectos jurídicos y sean diferentes en cada caso. Cualquier disposición legislativa o actuación que afecte de forma negativa al derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado o implique una utilización irracional de los recursos naturales podrá ser objeto de recurso de inconsitucionalidad2 y, en sede judicial, habilitaría al juez para presentar una cuestión de inconstitucionalidad3. Eso implica también que el artículo 45.1 se impone por sí mismo a todas las normas precedentes que pudieran contradecirlo, obliga a todos los poderes del Estado y se constituye en un criterio interpretativo preferente que ha de tenerse en cuenta en cualquier operación de creación o ampliación del derecho. Además, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado entraña, como derecho de prestación que en parte es, la obligación de que el legislador ponga en marcha una serie de políticas de protección ambiental a desarrollar por el Estado que, a su vez, debe contar con los recursos precisos para su satisfacción.

La ausencia de desarrollo legislativo puede dificultar el ejercicio de los derechos pero en ningún caso impedirlo. El artículo 53.3. de la Constitución tiene un contenido eminentemente procedimental, ya que define un cauce formal de actuaciones para desarrollar unos derechos o principios, pero no puede servir para delimitar el contenido de los mismos y su alcance. Por añadidura el caso de que un derecho pase a depender en última instancia de su desarrollo por el legislador para que pueda hacerse valer como un derecho subjetivo4, no comporta que pueda desatenderse indefinidamente esa tarea, «podrá -dice Canosa Usera- extender más o menos los límites del derecho en cuestión, según las posibilidades de financiación y según el cálculo de prioridades entre los distintos bienes constitucionales en juego»5.

Cabe decir que el Tribunal Constitucional no ha puesto en duda la fuerza normativa de todos los preceptos constitucionales. La jurisprudencia ha insistido en la vinculación directa de todos los poderes públicos a la Constitución y, en cuanto a los derechos fundamentales, en la innecesariedad de mediación legal para su aplicación diferenciando, eso sí, los derechos fundamentales del capítulo 2.º de una parte y los principios constitucionales o normas del capítulo 3.º, que parecen dirigidas sólo al legislador. Pero hay que considerar que los principios rectores y, entre ellos, los contenidos en el artículo 45 de la Constitución contienen normas jurídicas eficaces entre otras cosas por los siguientes motivos:

    1. De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 9.1 de la Constitución se establece la vinculación de todos los poderes públicos y ciudadanos a todos los preceptos constitucionales. En todo caso no sería el artículo 53.3 el más adecuado para establecer su conceptuación como principios programáticos. Del artículo 9.1 se deduce que toda la Constitución tiene un valor normativo inmediato y vincula por igual a los ciudadanos y a los poderes públicos, así como a los jueces y tribunales y, aunque no todas las normas contenidas en la Constitución tengan el mismo alcance, «todas enuncian efectivas normas jurídicas», como dice García de Enterría, por lo que se trata de derecho concentrado y no de normas imprecisas6. El derecho designa al titular y conlleva la atribución de una legítima expectativa y una garantía implícita para actuar recabando la tutela de su contenido. En esta línea la sentencia del Tribunal Supremo del 9 de mayo de 1986 (Arz. 4396) declara que «este mandato del artículo 49, pese a estar incluido bajo la rúbrica "de los principios rectores de la política social y económica", no es una mera norma programática, que limite su eficacia al campo de la retórica política o de la estéril semántica de una declaración demagógica. Porque como ya precisó hace años el Tribunal Supremo norteamericano, en el caso Trop versus Duller, "las declaraciones de la Constitución no son adagios gastados por el tiempo; ni una contraseña vacía de sentido. Son principios vitales, vivos, que otorgan y limitan los poderes del Gobierno de nuestra Nación. Son regulaciones de Gobierno". Y esta doctrina, aunque establecida por un Tribunal extranjero con referencia a la Constitución de su país es perfectamente trasladable a nuestro ámbito para subrayar el sentido de los artículos 9.1 y número 3 de la Disposición Derogatoria de la Constitución española. De manera que ese artículo 49, como los demás de esa misma rúbrica, como la totalidad de los que integran la Constitución, tienen valor normativo y vinculan a los poderes públicos, cada uno en su respectiva esfera, a hacerlos eficazmente operativos» (FD 2.º).
  1. Asimismo el art. 10.2 dispone la necesidad de interpretar los derechos fundamentales «de conformidad con la declaración universal de los Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre los mismos ratificados por España». En el artículo 96.1 de la Constitución proclama la vinculación a los tratados internacionales y, en este sentido en 1977 España ratificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en cuyo artículo 11 se reconoce el derecho a «un nivel de vida adecuado... y a una mejora continua de las condiciones de la existencia» y en el artículo 12.2.b) proclama el derecho de toda persona «al mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y el medio ambiente». Esta interpretación es congruente con lo que se ha dado en llamar lógica transformadora de la Constitución que, predicada por Lucas Verdú como una conceptualización removedora y promocional del texto constitucional, ha sido convertida por Rodríguez Olvera en «lógica dignificadora»7 al amparo de lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Constitución.

  2. Si se tiene en cuenta el alcance del derecho a la tutela judicial efectiva se puede en cierto sentido afirmar que negar el derecho supone vulnerar el artículo 24 de la Constitución dado que el texto constitucional viene a imponer al Estado una serie de prestaciones para garantizar el derecho a la salud, a una vivienda digna y a disfrutar de un adecuado medio ambiente a todos los ciudadanos. Considerarlas normas programáticas no encajaría con la seguridad jurídica que se supone al Estado de derecho. La concreción de lo que es adecuado la realiza la legislación de desarrollo a la que corresponde fijar el objeto de la protección pero el derecho, atribuido a su titular, que puede activar por tanto los mecanismos que la ley disponga, proviene sin duda del mismo artículo 45.1.

Así pues, los principios rectores se configuran, en todo caso, como garantías institucionales que la Constitución sustrae a la libre disponibilidad del legislador al que obliga a seguir una determinada orientación en su actuación de desarrollo. Su aplicación se modula pero no puede eludirse ya que es un mandato al legislador para que regule una materia específica de acuerdo con el principio constitucional y, a partir de su regulación, se hace extensivo el mandato a los demás poderes públicos para que la apliquen, lo cual habilita al ciudadano a exigir del Estado determinadas acciones protectoras en materia de medio ambiente, como un derecho público subjetivo en el sentido definido por Forsthoff como «facultad de poder exigir del estado y otro órgano de la administración una acción u omisión concretas correspondientes a esta posición»8. Esta facultad es ejercible toda vez que las leyes la hayan delimitado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53.3 de la Constitución.

2. El desarrollo legislativo del artículo 45 1 de la constitucion

Con carácter general se ha considerado que el Estado debía evitar regularizar pormenorizadamente los derechos civiles y políticos materializados en la norma fundamental...

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