Efectos de las sentencias de anulación de instrumentos de planeamiento urbanístico
| Autor | Héctor Nogués Galdón |
| Cargo | Abogado del Área de Derecho Inmobiliario y Urbanismo de Uría Menéndez (Valencia). |
| Páginas | 69-75 |
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Punto de partida
La relevancia y gravedad que tiene la anulación de un plan urbanístico -máxime si se trata del plan general de ordenación urbana ("PGOU") de un municipio- y la preocupación que genera en la actualidad la proliferación de anulaciones de planes generales en grandes ciudades se ejemplifica, mejor que de ningún otro modo, en el hecho de que incluso la prensa general, especialmente la económica, ha dedicado más de una noticia a la cuestión en los últimos meses. No hace muchas fechas leíamos en el diario Expansión, bajo el titular "El Supremo deja miles de viviendas en un limbo legal", lo siguiente: "la burbuja inmobiliaria aún sigue dando problemas años después de su estallido. En los últimos cinco años, el Tribunal Supremo ha ratificado la nulidad de varios planes generales de ordenación urbana (PGOU) a lo largo de toda España, unas decisiones que han continuado en el último año en el que el Alto Tribunal ha tumbado otros tres más, concretamente los de Vigo, Marbella y Gijón" (edición del 1 de julio de 2016). El propio artículo periodístico apuntaba algunas de las consecuencias, riesgos y complicaciones que trataremos en el presente foro de actualidad.
Desde el punto de vista jurídico, buena parte de los efectos y complejidades que suscita la anulación de un plan urbanístico tiene su origen en la naturaleza atribuida por la doctrina y la jurisprudencia, y también por las propias leyes urbanísticas, a los instrumentos de ordenación o planes: la de disposición de carácter general. Cualquier plan urbanístico, sea general para todo el municipio, sea parcial para un sector de ese municipio o incluso para un ámbito menor -una manzana o una parcela individual-, es un reglamento, una norma.
Se han aducido tradicionalmente diversas razones para justificar el carácter de normas reglamentarias de los planes urbanísticos. De hecho, precisamente esas notas son las que conceptúan y describen qué es un plan de ordenación urbanística. Las exponemos brevemente a continuación -y seguimos a tal fin la recopilación efectuada por M.ª José ROMERO ALOY en Los planes municipales en el Derecho Urbanístico Valenciano-:
En primer lugar, el plan urbanístico configura positivamente el contenido de las facultades dominicales de los propietarios del suelo. Si se nos permite la simplificación, el plan es el documento que dice qué uso debe darse a cada parcela o inmueble; dispone si se puede edificar en cada porción de terreno y en qué condiciones.
En segundo lugar, las determinaciones del planeamiento reúnen las notas de abstracción y generali-
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dad propias de las normas jurídicas. Es cierto que, como cualquier norma, el plan puede (y debe) ser muy pormenorizado en algunos aspectos. Pero no lo es menos que establece la ordenación urbanística desde una perspectiva objetiva y no subjetiva.
Por último, la regulación legal de la publicidad y de los efectos erga omnes del planeamiento es claramente expresiva de su carácter normativo.
Si partimos de la anterior premisa conceptual, el siguiente paso es determinar qué consecuencia atribuye la Ley al hecho de que un plan urbanístico infrinja el ordenamiento jurídico. Pues bien, se trata de la más grave que cabe predicar de una ilegalidad: la nulidad de pleno derecho. Lo establece de este modo el actual artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ("LPAC") -vigente desde el 2 de octubre de 2016-, como lo había hecho hasta ahora el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre:
" También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales".
Es cierto, no obstante, que las leyes han modulado en parte los efectos teóricos de una declaración de nulidad radical -vide el actual artículo 51 de la LPAC, anterior 66 de la Ley 30/1992; y el 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ("LJCA")-. Así lo explicó el Tribunal Supremo ("TS") en su Sentencia de 11 de abril de 2002 (RJ 2002\3856), al resolver un recurso de casación para la unificación de doctrina precisamente en materia de planeamiento urbanístico (subrayado nuestro):
"aunque en puridad de doctrina la declaración de nulidad de una disposición general, por ser de pleno derecho produzca efectos "ex tunc"y no "ex nunc", es decir, que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas, se encuentra atemperada por el artículo 120 LPA, en el que, con indudable aplicabilidad tanto en los supuestos de recurso administrativo como a los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación en que los efectos son "ex nunc"y no "ex tunc", si bien sólo respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general".
De lo anterior podemos deducir ya que un primer conjunto de efectos de la declaración de nulidad de un plan se proyectarán sobre situaciones anteriores: los actos dictados al amparo del plan que se anula pervivirán en función de si dichos actos habían llegado a alcanzar firmeza.
Pero hay otra perspectiva tan importante como la que acabamos de apuntar: la de qué va a ocurrir en el futuro inmediato. Recordemos que el plan urbanístico ordena el suelo y determina qué se puede y qué no se puede hacer en los terrenos y edificios. Desaparecido ese plan por mor de su anulación, ¿qué instrumento va a regir las actuaciones urbanísticas y edificatorias pendientes o las que se planteen a partir de la declaración de nulidad? La respuesta es que, hasta que se apruebe un nuevo plan que sustituya al anulado, en su caso, vuelve a cobrar vigencia el planeamiento anterior.
La reviviscencia del plan previo es un efecto automático reconocido por la jurisprudencia, de la que señalamos como ejemplo la reciente Sentencia del TS de 11 de noviembre de 2015 (RJ 2015\6228), dictada en...
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