Editorial
| Autor | Alfredo Montoya Melgar |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo. De la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. |
| Páginas | 7-10 |
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Este número 93 de la Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración se propone estudiar la incidencia de la naturaleza de las Administraciones Públicas sobre las relaciones laborales concertadas por éstas; relaciones que sobrepasan el 30 por 100 del empleo público en su totalidad. Tal estudio implica dos tipos de análisis comparativos: comparación del empleo público laboral en unos casos con las relaciones laborales privadas y en otros con las relaciones funcionariales. De este modo, el eje conductor de la obra es la comparación entre el régimen jurídico del personal laboral de dichas Administraciones y el régimen de las relaciones de función pública y el de las laborales desenvueltas en el ámbito de las empresas privadas.
Como decimos en el artículo con el que se abre este volumen, el trabajo por cuenta ajena prestado para las Administraciones presenta múltiples manifestaciones singulares, que se plasman, por ejemplo, en la existencia de límites en la planificación de los correspondientes recursos humanos; en los procedimientos de selección de los trabajadores al servicio de dichas Administraciones; en el necesario respeto al principio de protección del interés general, del que se deriva un régimen de incompatibilidades para los empleados públicos inexistente en el ámbito privado; en las limitaciones que se establecen en orden a la fijación del régimen retributivo; en las peculiaridades que el principio de estabilidad en el empleo presenta en el marco del empleo público, así como, en general, en los rasgos singulares que la relación laboral presenta en materia de derechos y deberes de los trabajadores al servicio de las Administraciones públicas y en cuanto a su régimen disciplinario.
Al desarrollo de estas peculiaridades, teniendo siempre presentes los puntos de coincidencia o disidencia entre relaciones laborales en las Administraciones y fuera de ellas (y entre personal laboral público y funcionarios), se dedica, pues, este volumen que, publicado cuatro años después de promulgada la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley, 7/2007, de 12 de abril; en adelante LEBEP o EBEP), permite ya una valoración acerca de los resultados de la aplicación de la norma.
En su estudio sobre «El acceso al empleo público laboral», la profesora Nuria de Nieves Nieto señala cómo en el Estatuto Básico del Empleado Público se aprecia una tendencia a la convergencia de los regímenes jurídicos de naturaleza administrativa y laboral. Este propósito, sin embargo, no desemboca en una homogenidad o igualdad absoluta de regímenes, pues hay una serie de aspectos -entre ellos el del acceso al empleo- en los que la relación laboral del emplea
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do público presenta singularidades notables respecto del contrato de trabajo desenvuelto en el ámbito privado. Ese régimen peculiar o singular se manifiesta en primer lugar en cuanto a los principios que rigen el acceso al empleo, que se basan en las ideas constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y que se reflejan en los requisitos exigidos a los candidatos, en la configuración de los órganos de selección y en los procedimientos selectivos mismos.
El tema de la responsabilidad social y ética de la empresa en el sector público es abordado en el estudio de la profesora Yolanda Sánchez-Urán Azaña. Tal responsabilidad tiene un mayor fundamento en el sector público desde el momento en que, como dice la Constitución en su artículo 103, «la Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales». La autora analiza las relaciones de empleo público a la luz de ese principio y de aquellos otros contemplados en el mismo art. 103 CE, a saber, los de objetividad y eficacia, y considera su proyección sobre la organización y gestión de las Administraciones Públicas, y en particular sobre la gestión de sus recursos humanos. A través de este análisis, y sin dejar de reconocer la validez de la doctrina de la responsabilidad social y ética tanto en la empresa privada como en la regida por una Administración pública, el trabajo establece las concordancias y discordancias que se producen entre la regulación de las relaciones laborales en el sector público y en el privado. El estudio aborda asimismo la necesidad de replantear, desde el punto de vista de la ética y de la responsabilidad social, la función de las empresas y la importancia de adoptar «códigos de conducta», también en el sector del empleo público.
El tema central de los derechos de los empleados públicos es abordado en su dimensión contractual individual por la profesora Raquel Yolanda Quintanilla Navarro, que, sin dejar de reconocer el gran esfuerzo desplegado por la LEBEP, señala críticamente la falta de rigor sistemático del legislador al regular, ciertamente de modo ejemplificativo, tales derechos. En efecto, aparecen así mezclados derechos propios de toda persona con derechos característicos de los trabajadores, y derechos de éstos en general con derechos específicos de los empleados públicos laborales. Estudiando comparadamente el régimen funcionarial y el del empleado público laboral, la autora llega a dudar de que los propósitos inspiradores de la LEBEP se hayan cumplido, ya que su loable intento de unificación del régimen jurídico de todos los empleados públicos ha resultado fallido, ello con independencia de que los derechos laborales se encontraban ya amplia y suficientemente regulados.
Pasando de los derechos individuales a los de naturaleza colectiva, la profesora Remedios Roqueta Buj centra su estudio en el derecho de libertad sindical, recordando cómo la vigente LOLS, en cumplimiento de los arts. 28.1 y 103.3 de la Constitución, señala por una parte determinadas peculiaridades en el caso de los funcionarios públicos, y por otra se remite a «las normas correspondientes» respecto de la actividad sindical. La autora reflexiona sobre la incidencia de la LEBEP sobre el derecho de libertad sindical de los funcionarios públicos, y se detiene en especial en el análisis de la representatividad sindical, en el de las instituciones que canalizan la representación sindical -las secciones sindicales, de las que se recuerda su conexión con las representaciones unitarias, y los delegados sindicales-, y, finalmente, en el estudio de los derechos de los cargos electos sindicales.
Esteban Rodríguez Vera, alto funcionario del Ministerio de Trabajo e Inmigración, dedica su estudio a la negociación colectiva de los empleados públicos, destacando el carácter continuista de la LEBEP, que, en lugar de configurar una negociación única para trabajadores y funcionarios o cuando menos convergente, mantiene la dualidad tradicional entre unos y otros, así como entre los sujetos legitimados para negociar, los ámbitos o unidades de negociación, los instrumentos para la negociación colectiva, etc. El autor critica la falta de regulación de las especiali
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dades de la negociación colectiva del personal laboral de las Administraciones y la subsistencia del problema, tantas veces planteado y pese a ello irresuelto, que plantea la negociación colectiva conjunta, aspectos que reiteradamente se habían puesto de manifiesto con anterioridad.
Comparando la negociación colectiva que afecta a los empleados de las Administraciones con la de los trabajadores del sector privado, el autor advierte una serie de diferencias, básicamente consistentes en restricciones a la negociación colectiva de los empleados públicos, derivadas en buena parte de la primacía del principio de legalidad (con su reflejo, la legalidad presupuestaria) que rige la actuación de las Administraciones sobre el de autonomía colectiva, así como de la necesaria salvaguarda del interés general cuya defensa tiene encomendada la Administración Pública. En fin , el autor reflexiona sobre la incidencia de la crisis económica en materia de negociación colectiva de los empleados públicos, refiriendo los casos de reducción de sus salarios (RDL 8/2010, de 20 de mayo) y el concreto de la modificación por Decreto Ley del convenio de los controladores aéreos (RDL 1/2010, de 5 de febrero). El estudio concluye proponiendo una serie de cambios en la materia: mayor convergencia entre la negociación colectiva de trabajadores y funcionarios, regulación más completa de dicha negociación y necesidad de unificación jurisdiccional en la materia.
De la retribución del personal laboral del sector público se ocupa en su estudio el profesor Javier Thibault Aranda, que, tras señalar la importancia de la materia, destaca que éste es uno de los aspectos menos afectados por la LEBEP. La ley no ha equiparado tampoco en este extremo al personal laboral y al funcionario, lo que significa que las retribuciones del primero se siguen fijando a través de la negociación colectiva y el contrato de trabajo, en el marco del Estatuto de los Trabajadores, sin perjuicio los límites presupuestarios que puedan establecerse. En este sentido, el estudio reflexiona sucesivamente sobre diversas cuestiones, entre las que destacan la limitación por las Leyes de Presupuestos del Estado del gasto público, y en concreto de los salarios, en materia de personal, y en particular las cuestiones planteadas por el reciente RDL 8/2010, de 20 de mayo, también comentado en el artículo de Esteban Rodríguez Vera. El profesor Thibault trata asimismo de los problemas derivados de la aplicación de los convenios colectivos sectoriales a las Administraciones públicas, de la tendencia de la negociación colectiva a homogeneizar conceptos y cuantías económicas entre el personal funcionario y el personal laboral y de la regulación por la negociación colectiva del sistema retributivo del personal laboral de las Administraciones Públicas.
El profesor Juan Gil Plana dedica su estudio al tiempo de trabajo del empleado público laboral. Tras reflexionar sobre la importancia del personal laboral en la Administración española, reflexión que ilustra con unos útiles cuadros estadísticos, el autor pasa a referirse al juego que en la materia tiene la LEBEP en relación con la legislación y la negociación colectiva laborales así como con normas estatales no laborales como son las que componen la legislación reguladora de la función pública. El trabajo se detiene en particular en el estudio de la jornada laboral del referido personal, a la luz de la legislación y la práctica negocial colectiva, analizando también los permisos -cuyo régimen se ilustra con abundante cita de jurisprudencia y doctrina judicial, distinguiéndose, de acuerdo con la ley, entre permisos de los funcionarios y permisos de conciliación de la vida laboral y familiar-, y las vacaciones. El estudio concluye con la crítica de la opción legislativa que, en lugar de fijar un régimen común a todo funcionario público, ha optado por mantener una regulación dual generadora de problemas interpretativos.
La movilidad de los empleados públicos es el objeto del estudio del profesor Francisco Javier Hierro Hierro, que comienza recordando en su trabajo que la existencia de un régimen adecuado de provisión de puestos y de movilidad de los empleados públicos es un elemento decisivo para que las Administraciones Públicas alcancen sus objetivos de eficiencia y eficacia. El autor cen-
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tra su estudio en las medidas de movilidad de los empleados públicos al ámbito de la Administración General del Estado, y discurre sucesivamente sobre la movilidad interna (sin ignorar la movilidad entre Administraciones) del personal funcionario de carrera y del personal laboral. En cuanto a lo primero, se ocupa de la inamovilidad del funcionario, que presenta en contraste con la movilidad del puesto, y distingue las modalidades de movilidad voluntaria y forzosa. Por lo que respecta a la movilidad del personal laboral al servicio de las Administraciones, se estudia el complejo juego normativo que se despliega en la materia distinguiendo los diversos casos de movilidad en la Administración General del Estado: movilidad funcional, ordinaria y extraordinaria, movilidad por incapacidad permanente total, por disminución de la capacidad, para protección de la maternidad, movilidad geográfica obligatoria y voluntaria, etc.
A las denominadas «situaciones del personal laboral», reguladas en el Título VI de la LEBEP, se dedica el artículo de la profesora Rosario Cristóbal Roncero. Después de indicar cómo la Ley regula tanto las situaciones de los funcionarios de carrera como la de los trabajadores dependientes y por cuenta ajena, la autora se ocupa del régimen jurídico de estas últimas situaciones. A tal efecto recuerda cómo las «situaciones» del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas es el establecido en el Estatuto de los Trabajadores y en los Convenios Colectivos aplicables; y cómo, cuando éstos así lo determinen, serán de aplicación las normas propias de las situaciones administrativas de los funcionarios de carrera, siempre que resulten compatibles con lo dispuesto en la legislación laboral. La profesora Cristóbal deja constancia del entrecruzamiento de órdenes normativos en la regulación de las situaciones administrativas de los empleados públicos y, como otros participantes en este volumen, manifiesta un juicio crítico frente a la LEBEP por no haber aprovechado ésta la ocasión de dotar a la materia de una regulación homogénea que unificara el régimen de las situaciones administrativas de los funcionarios y los empleados laborales, como se había propuesto en los trabajos preparatorios de la Ley.
La profesora Raquel Aguilera Izquierdo se ocupa en su estudio de las singularidades que presenta la extinción del contrato de trabajo del personal al servicio de las Administraciones Públicas; singularidades que contribuyen a diferenciar a quienes trabajan en el sector público administrativo de quienes lo hacen en el sector privado. En efecto, mientras que al personal funcionario se le reconoce el derecho a la inamovilidad, al personal laboral se le aplican las causas de extinción previstas para los trabajadores por cuenta ajena en el art. 49 ET. La autora analiza algunas de las particularidades que plantea la extinción del contrato de trabajo del personal al servicio de las Administraciones Públicas, deteniéndose en los supuestos de extinción por las causas válidamente consignadas en el contrato, dentro de los que estudia la distinción de origen jurisprudencial entre contratos indefinidos y fijos de plantilla; también se refiere al despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, y al despido disciplinario, único supuesto este último de extinción al que hace referencia expresa el EBEP en su art. 96.
Finalmente, del estudio de la responsabilidad disciplinaria del personal laboral de las Administraciones Públicas se encarga el trabajo de la profesora Nuria P. García Piñeiro. Después de trazar las grandes líneas de la potestad disciplinaria de las Administraciones públicas, la autora trata de la unificación del régimen jurídico de la responsabilidad disciplinaria del empleado público, pasando revista a los principios de legalidad y tipicidad, irretroactividad, proporcionalidad, culpabilidad y presunción de inocencia. A continuación, es objeto de análisis el régimen de las faltas y sanciones disciplinarias y su graduación. En fin, el estudio trata del procedimiento disciplinario y sus fases, así como de la posible adopción de medidas provisionales y, por último, de la extinción de la responsabilidad disciplinaria mediante la prescripción de las faltas y sanciones, única causa extintiva que contempla la LEBEP, aunque también rijan en la materia las genéricas causas de extinción de tal responsabilidad (muerte, indulto, amnistía).
