Dominio público marítimo-terrestre y propiedad privada tras la Ley 2/2013
| Autor | Alonso Mas, María José |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia. Magistrado excedente |
| Páginas | 463-520 |
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La Ley 2/13, en su Exposición de Motivos, alude a la permanente litigiosidad derivada del régimen transitorio de la Ley 22/88. Se indica que existen situaciones ambientalmente insostenibles, debidas a la situación de tolerancia que en la práctica se ha producido en ocasiones precisamente por la conflictividad de la Ley de costas; y se añade que hay que establecer un marco en que las relaciones en el litoral puedan tener continuidad a largo plazo. A este respecto, hace referencia al Informe Auken, que insta a España a revisar la Ley de costas para garantizar los derechos de los legítimos propietarios.
La Ley no modifica la definición de dominio público marítimo-terrestre en cuanto a las categorías que lo componen, pero introduce ciertas precisiones en los conceptos del artículo 3 de la Ley 22/88, siguiendo en buena medida la línea previamente marcada por el Reglamento. Además, a partir de ahora los terrenos inundables artificialmente no son demaniales, salvo que ya antes de la inundación lo fueran. En este punto, el cambio es en muchos casos más aparente que real, ya que el Reglamento excluye del demanio los terrenos artificialmente inundables cuya cota sea superior a la mayor de pleamar -art. 6-; la mayor novedad estriba en las marinas, cuyos terrenos inundados siempre se consideran
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de dominio privado salvo los canales navegables, que se declaran de dominio público. Además, se elimina la referencia a las playas de origen artificial.
Otra novedad estriba en que ciertos núcleos de población se excluyen del demanio marítimo-terrestre, afirmando la Exposición de Motivos que no se trata de bienes integrantes de la ribera del mar. Se indica que se trata de núcleos residenciales en situación singular, edificados sobre terrenos que, por su degradación y características actuales, no son necesarios para la protección del dominio público marítimo-terrestre. Indica la Exposición de Motivos que se trata de núcleos incorporados al dominio público marítimo-terrestre en virtud de deslindes previos a la Ley 22/88 y cuyas edificaciones son también anteriores, con viviendas históricamente consolidadas; es decir, parece que se incluirían en el dominio público marítimo-terrestre, en su caso, en virtud del artículo 4-5 de la Ley de costas. En este sentido, quizá la Ley esté simplemente recogiendo la nueva doctrina del TS sobre dicho precepto, sentada a partir de su sentencia de 5-11-10. Esta interpretación incluso se corrobora a la vista del régimen a que se someten estos terrenos; ya que la efectividad de la desafectación se difiere al momento en que los ocupantes adquieran esos bienes en virtud de un negocio jurídico de los regulados en la Ley 33/03, de Patrimonio de las Administraciones Públicas1.
En cambio, la Ley no afecta a otros elementos del dominio público marítimoterrestre, como acantilados y los terrenos en su día deslindados como dominio público marítimo-terrestre y que hayan perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre; a pesar de que plantean algunos problemas en su aplicación.
La Ley 2/13, por otra parte, y en este punto ha sido criticada por LOZANO CUTANDA2, remite bastantes cosas al Reglamento. Por ejemplo, la Exposición de Motivos alude a la intensificación de la protección de ciertos espacios median-te reglamento; este también deberá diferenciar el uso de las playas urbanas y naturales, nuevas categorías que acuña la ley.
Me centraré en las novedades sobre la definición del demanio marítimoterrestre y en los cauces para hacer efectivas las nuevas prescripciones legales; ya que esta Ley comporta la desafectación de algunos terrenos hasta entonces demaniales, y establece en algunos casos un derecho de reintegro a sus antiguos propietarios o sus causahabientes.
La Ley 22/88 ensanchó sustancialmente el concepto de dominio público marítimo-terrestre3. Por lo pronto, el artículo 3 define la playa y zona marítimoterrestre más ampliamente que la Ley 28/69. La Ley 2/13 introduce sin embargo
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un cambio sustancial en relación con Formentera, donde los conceptos de playa y zona marítimo-terrestre vuelven a ser como bajo la Ley 28/69; además de haber introducido precisiones conceptuales y una importante previsión sobre los paseos marítimos.
Las nuevas prescripciones relativas a los paseos marítimos son importantes porque el TS afirma que la urbanización de unos terrenos no necesariamente les hace perder su condición de playa o de zona marítimo-terrestre. La sentencia del TS, de 16-6-04, Sala Primera, afirma, siguiendo la de 9-7-01, que pueden tener carácter demanial terrenos urbanos, si reúnen los caracteres indicados en la Ley 22/88, artículos 3 a 54. Es decir, la urbanización de los terrenos no siempre hace perder a los mismos los caracteres físicos propios del dominio público marítimoterrestre; además de que podría ser de aplicación, en su caso, el artículo 4-5 de la Ley 22/88, que, no obstante, últimamente es objeto de una interpretación restrictiva, como veremos. La nueva normativa sobre paseos marítimos impide, dentro de su ámbito de aplicación, la consideración de los terrenos situados al interior de los mismos como playa o zona marítimo-terrestre, aunque no hayan perdido su composición geomorfológica y características naturales; siempre que el paseo se haya autorizado o construido por el Estado con posterioridad a la Ley 22/88 y antes de la Ley 2/135.
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Consideraciones generales
Por lo que respecta a esta zona, la Ley 22/88 no la define por referencia a donde lleguen las olas en los mayores temporales ordinarios, sino en los mayores temporales conocidos; incluso esto podría ser superado por la pleamar en máxima viva equinoccial6. Así, bajo la Ley 28/69 la zona marítimo-terrestre se definía como «el espacio de las costas o fronteras marítimas del territorio español que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde sean sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales ordinarios, en donde no lo sean»; en cambio, la Ley 22/88, antes de su modificación, la había definido como «espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas»7.
El límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos se remite ahora, tras la Ley 2/13, a los criterios técnicos que establezca el Reglamento. Con anterioridad, este, artículo cuatro, establecía que: «Para fijar el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos
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se utilizarán las referencias comprobadas de que se disponga». La Exposición de Motivos de la Ley 2/13 indica que se trata de dar mayor seguridad a los deslindes; en efecto, con el criterio del temporal conocido según las referencias comprobadas, barrios enteros de ciudades podrían pasar al dominio público marítimo-terrestre, ante temporales extraordinarios8. Así, hasta el momento, el problema se debía solventar caso a caso, conforme a los estudios del Ministerio de Medio Ambiente y las periciales, que podían llegar a resultados distintos en casos iguales. Ahora la pega puede estar en que el Reglamento utilice unos criterios técnicos equivocados. Quizá habría sido mejor volver a las previsiones de la Ley 28/69 y sustituir «conocidos» por «ordinarios», como se ha hecho en Formentera; o bien haber incluido dentro de la Ley unas pautas para que después el Reglamento concretara dichos criterios técnicos.
Habrá que estar a lo que diga la modificación del Reglamento en este punto; pero, conforme a lo que finalmente la misma determine, terrenos hasta ahora deslindados como dominio público marítimo-terrestre podrían quedar fuera del mismo, o viceversa.
La zona marítimo-terrestre se extiende asimismo por las márgenes de los ríos hasta donde sean sensibles las mareas. En este punto, no se ha alterado la definición de la zona marítimo-terrestre, pero sí la servidumbre de protección. Así, se modifica el artículo 23 de la Ley 22/88, para permitir excepcionalmente la reducción a 20 metros de esa servidumbre en las márgenes de los ríos hasta donde sean sensibles las mareas (art. 23). Esto se debe a que, por ejemplo, en el Gualdalquivir las mareas son sensibles hasta 25 kilómetros tierra adentro; pensemos en la cantidad de terrenos que radicaban en la servidumbre de protección por este hecho9.
El artículo 3 de la Ley 22/88 añade...
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