La distribución de competencias en materia de Medio Ambiente

I INTRODUCCIÓN: LA PERSPECTIVA JURÍDICA DEL MEDIO AMBIENTE.

El medio ambiente sido objeto de regulación jurídica en diversas épocas de la Historia (1); desde el Derecho Romano, pasando por nuestro Derecho Histórico hasta llegar al comienzo de nuestra centuria, caracterizada básicamente por una protección represora. Realmente, la auténtica revolución, no sólo jurídica, sino también aplicada a otros saberes, se produce en la segunda mitad del siglo XX. Finalizada la II Guerra Mundial la sociedad se sitúa en una encrucijada de difícil solución: o se emprendía una ambiciosa reestructuración o se dejaba que el mero decurso de la Historia marcara sus designios. Formalmente se adopta la primera de las posturas, retomándose varias teorías sobre los derechos fundamentales, como la de Rudolf Smend (2) - Integrationslehre- en la que se les asignó un doble cometido: concretar y garantizar una actitud social dinámica encaminada a alcanzar las metas propuestas, una de las cuales se centra el derecho a la calidad de vida a través de una protección del medio ambiente. Como señala el profesor PEREZ LUÑO (3) ´´ el hombre ha encontrado en su medio natural el punto de referencia para sus posibilidades de acción transformadora. Dicha evolución tan dinámica va a tener un coste: ciertos bienes jurídicos van a quedar soslayados en detrimento de un régimen económico cada vez más poderoso, entre los cuales iba a estar el medio ambiente.

Como respuesta a dicha situación, desde un punto de vista sectorial, pero con mayores ambiciones, el Derecho se va a erigir como un poderoso baluarte en la protección del medio. A partir de este momento numerosos instrumentos de Derecho Internacional -la Declaración de Estocolmo de 1972, la Cumbre de Río de 1992, entre otros -, de ámbito supranacional y, sobre todo, en la esfera interna estatal van a jalonar el inicio y la evolución de un Derecho ambiental moderno. En palabras de MARTÍN MATEO (4), el problema de la protección del medio ambiente ha de contar con el Derecho porque ´´ aunque la ciencia puede remediarlo, lo importante no será disponer de recursos naturales, sino contar con su adecuada distribución y la moral que lo respalde. Como se subscribiría en la Comisión Mundial de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo, también conocido como Informe Bruntland ´´ La Tierra es una, pero el mundo no lo es.

En conclusión, la mayor toma de conciencia en torno a los problemas medioambientales ha hecho posible su regulación a través de diversos sectores, entre ellos el Derecho, cuya rama ambiental (imbuida de diferentes manifestaciones de la Ciencia Jurídica, en la que prevalece el Derecho Administrativo, pero no pudiéndose obviar la incidencia del Derecho Penal, Civil y Financiero por ejemplificar someramente este particular) tiene como objeto la tutela de los sistemas naturales que hacen posible la vida: agua, aire y suelo (5).

II EXÉGESIS DEL DERECHO COMUNITARIO AMBIENTAL.

2.1 LA POLÍTICA TRADICIONAL EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE

Tradicionalmente, en el Derecho originario no existían disposiciones concretas en materia de medio ambiente, aunque ello no supuso una inactividad por parte de los mecanismos de protección normativa comunitarios. Desde siempre se ha considerado al medio ambiente como una política intersectorial, transversal, que incide en muy diversas materias. Por ello, desde políticas como la agricultura, industria, transportes se articularon preceptos que incidían en materia de medio ambiente. Es lo que GIUSEPPE DE VERGOTTINI (6) ha venido a denominar como ´´ disposiciones teleológicas o finalistas, en virtud de las cuales se asignan a los órganos de la Comunidad numerosas competencias de intervención con el propósito de conseguir el objetivo de conseguir el Mercado Común.

Para la emanación de esta normativa, dos preceptos del Tratado de la CEE sirvieron de soporte: el artículo 100-de la unanimidad del Consejo sobre la armonización de la legislación -y el artículo 235 - de la decisión unánime del Consejo sobre la adopción de las medidas imprescindibles para el funcionamiento del Mercado Común -, justificados posteriormente por varias sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas para el caso de que no existan poderes ´´ ad hoc. Según DE VERGOTTINI dicho Tribunal ha interpretado los Tratados sobre la base de la doctrina del efecto útil (7), según la cual las normas se interpretan no sólo a partir de su tenor literal, sino a la luz de los fines últimos perseguidos por los Tratados.

En suma, aunque no existía un título legitimador expresamente diseñado en los Tratados en materia de medioambiental, se recogían en el Derecho comunitario disposiciones que lo protegían de manera implícita.

2.2 LA PROGRESIVA INTEGRACIÓN A LA POLÍTICA CENTRAL

2.2.1 EL ACTA ÚNICA EUROPEA

Dicho instrumento, acordado en 1986, ha sido la modificación de mayor entidad producida antes del TUE. Como resultado de las Declaraciones de los Consejos Europeos de Stuttgart (18/06/1983), Dublín (04/12/1984) y Bruselas (30/03/1986), la política comunitaria para la protección del medio ambiente ha sido reconocida como ´´ componente esencial de las políticas económicas, industriales, agrícolas y sociales de la Comunidad y de sus Estados miembros ´´ (Declaración de Bruselas). En otras palabras: que recogiendo la nota de la multidisciplinariedad del medio ambiente, el régimen anterior sufrió un profundo cambio tras la entrada en vigor del Acta Única Europea que otorga a la Comunidad una competencia directa y específica en materia de tutela ambiental. Aunque dicho ello, cabe resaltar que en el momento de la negociación del Acta Única, sobre la base de los artículos 100 y 235 TCEE ya se encontraba perfectamente establecida en la práctica. Según PAREJO ALFONSO (8)?el Acta se limitó a constitucionalizar una realidad jurídica y fáctica previa?.

El Acta configuró en sus artículos 130 r), s) y t) una clara metodología con los problemas ambientales (9) basada en los siguientes principios:

- Carácter preventivo de las actuaciones.

- Corrección en la fuente de los perjuicios causados al medio ambiente.

- Quien contamina, paga o internalización de los costes ambientales.

- Conexión con otras políticas comunitarias.

Todo ello constituye lo que MARTÍN MATEO (10) denomina postulados funcionales, que son las pautas rectoras de la estrategia de la Unión Europea para el logro de los objetivos que persigue.

A pesar de estas pautas que marca el Acta, no puede dejar de observarse que el antiguo artículo 130r)4 TCE configura dicha competencia conforme al principio de subsidiaridad, al disponer que la actuación comunitaria se produce cuando los objetivos los pueda lograr ?en mejores condiciones? que los que sean capaces de lograr los Estados miembros considerados aisladamente. Es decir, es la plasmación del principio ?pensar globalmente, actuar localmente?, sobre el que nos detendremos posteriormente.

2.2.2.EL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA

Supone, sin duda, el paso más codiciado para cohesionar firmemente la Comunidad, ahora Unión, Europea, firmado en Maastricht al 7 de febrero de 1992. El pilar básico del Tratado es el pilar comunitario: las tres Comunidades iniciales -CEE, CECA y EURATOM- subsisten con las modificaciones operadas.

Con relación al medio ambiente cabe afirmar que el logro de la mejora en su calidad pasa a ser uno de los objetivos centrales de la Comunidad Europea, al mismo nivel que el desarrollo económico. Ello se produce en virtud del artículo 2 TUE, que, en breves palabras, promueve un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, así como, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente.

Detalladamente se regula en al Título XVI, en la que se deben destacar los siguientes aspectos:

1. La afirmación de la competencia propia de la Comunidad, incluida su dimensión internacional y su relación con los Estados miembros. En este último aspecto es preciso traer de nuevo a colación el principio de subsidiaridad, ya que como resume PAREJO ALFONSO (11) la clave aplicativa reside en la determinación de la expresión ?mejores condiciones?, es decir, si consiste en un concepto jurídico indeterminado o, al menos, en un principio jurídico residenciable ante el Tribunal Europeo de Justicia. Según este autor, después de Maastricht y Amsterdam ?dicho principio ha comenzado a tener verdadera virtualidad, si bien en términos aún muy incipientes?.

2. La determinación de los objetos y, simultáneamente, de la extensión de la competencia comunitaria en la materia.

3. La sujeción de la formulación de los principios rectores de la política comunitaria, así como la fijación de precisos requerimientos.

4. La elaboración coherente en dos procedimientos del ejercicio de la competencia medioambiental, radicada en el Consejo, que representa los intereses de los Estados miembros: el procedimiento de codecisión y el procedimiento ordinario.

   Mas la política comunitaria no sólo se basa en el Derecho originario, sino también en el Derecho derivado, traducido en una amplia normativa, fundamentalmente compuesta por Directivas. Ello se articula en dos planos: por un lado, en la formulación y ejecución de Programas de acción ?el actual V Programa está apunto de agotarse- y, por otro, la vigilancia y control sobre la actuación, incluso de los Estados miembros en este terreno.

   En este último punto se nos plantean dos problemas fundamentales, cuales son la competencia en materia de transposición de Directivas y, en segundo lugar, el juicio de conformidad al Derecho Comunitario de las disposiciones nacionales.

   En cuanto a las primeras de las cuestiones que se suscitan, en opinión de MARTÍN MATEO (12) y DE VERGOTTINI (13), haciendo equiparación del caso español e italiano, corresponde al Estado la adaptación del Derecho Comunitario generado en las Directivas, que en el caso español encontraría refrendo en la Ley 47/1985 de 27 de diciembre, de Bases de Delegación al Gobierno para la Aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas, y en el caso italiano por la sentencia 46 de 1961 de la Corte Constituciozionale.

   Con sentido crítico, pero desde un punto de vista humilde, disiento de la doctrina apuntada, sobre todo con la apuntada para el caso español. Para poder sustentar mi tesis voy a apoyarme en el FJ 14 de la STC 102/1995, de 26 de junio. En ella se recoge la siguiente afirmación: ?(...) por consiguiente, la ejecución del Derecho Comunitario corresponde a quien naturalmente ostente la competencia según las reglas de Derecho interno puesto que no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho Comunitario (STC 141/1993, que asume la doctrina sentada por las SSTC 64/1991, 76/1991, 236/1991, 79/1992, 172/1992 y 252/1998). Por ende, la transposición de Directivas sobre una determinada materia en medio ambiente corresponderá a aquella Institución que ya tenga atribuida en el orden constitucional de competencias. Cuestión distinta, como apunta ESCRIBANO COLLADO (14), supone la transmisión de información a la Comisión de los resultados de la transposición, que pertenece al Estado.

   La segunda controversia que se plantea está centrada en torno al juicio de conformidad al Derecho Comunitario de las disposiciones nacionales, donde se exige un mínimo de seguridad jurídica. Como señala reiteradamente la doctrina, entre ellos JORDANO FRAGA (15), es práctica común de los Estados la mera reproducción del contenido literal de las distintas normas en las que se inserta el Derecho Comunitario, con lo que a nivel interno adolece del desarrollo adecuado y exigido por la materia.

   2.2.3. EL TRATADO DE AMSTERDAM

   Firmado el 2 de febrero de 1997, supone un instrumento de modificación y revisión tanto del TUE como del TCE. En palabras de MARTÍN REBOLLO (16) ?supuso una modificación compleja pero de escaso calado político e institucional?.

   Básicamente se ocupa de actualizar el articulado, actualmente desarrollado en el Título XIX ?artículos 174 a 176 del Tratado-, que reproducen el contenido de los antiguos artículos 130 r), s) y t).

   III EL ORDEN CONSTITUCIONAL

   3.1. EL DERECHO CONSTITUCONAL COMPARADO

   El hecho de que en el ámbito internacional se hayan elaborado normas de clara vocación ambientalista no empece a que consideremos las Constituciones nacionales como elementos básicos de, puesto que hoy día los Estados siguen ocupando un papel principal, aunque no exclusivo, a nivel internacional.

   Es evidente que las Constituciones marcan hitos de convivencia para la Humanidad y fraguan el destino, para bien o para mal, de las sociedades a las que arropan.

   Una materia como el medio ambiente, de tan tardía recepción en el ámbito jurídico moderno, no encuentra acogida en un texto constitucional sino hasta la tenue proyección que tuvo en el artículo 9.2 de la Constitución italiana de 1947. Pero para hacer un estudio sintético y a la vez estructurado no podemos caer en una mera reproducción cronológica de los distintos textos, sino que debemos atender al grado de protección que confieren al medio ambiente (17) :

   ? En un primer grupo situaríamos las Constituciones que exigen del Estado la protección y preservación del ambiente: China, Alemania (1968), Grecia (1975), Honduras (1982), México (1987), Países Bajos (1982), Panamá (1972), Paraguay (1967-1992), Filipinas (1973), Rumania, Japón (1946), Mozambique, Namibia, Nigeria, Emiratos Árabes Unidos, Suiza (1874).

   ? A continuación los textos constitucionales que declaran la responsabilidad del Estado y de los ciudadanos: Albania (1976), Bahrai, Bulgaria (1971), Etiopía, Guatemala, Guayana, India (1977), Irán, Papua Nueva Guinea, Sri Lanka (1978), Suecia (1977).

   ? En tercer lugar, las que la obligación sólo se impone a los ciudadanos: Argelia, Bolivia, Haití (1985), Rusia (1977), Vanuatu y Cuba (1976).

   ?Posteriormente, las que declaran que el individuo tiene un derecho sustantivo con el medio ambiente: Burkina Faso y Hungría (1972).

   ? En quinto lugar, los textos constitucionales que establecen el medio ambiente como un derecho-deber: Polonia (1952), Portugal (1976), Corea (1978), Turquía (1982), Perú (1979), Yugoslavia (1974).

   ? Finalmente, nos encontramos las Constituciones que proveen una combinación de obligaciones del Estado y de los ciudadanos junto a un derecho individual: Brasil (1988), Chile (1980), Colombia (1991), Ecuador (1979-1993), Nicaragua (1987) y Vietnam (1980).

   3.2 LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978. EL ARTÍCULO CONFIGURADO COMO UN DERECHO-DEBER.

   El artículo 45.1 de nuestra Carta Magna dispone:

   ? Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo ?.

   Nuestra Constitución, por tanto, se ubica en el grupo de textos constitucionales que configuran al medio ambiente como un derecho-deber, que debe ser tutelado por los poderes público, a los que en el apartado 2º se les confiere el mandato de ?velar por una utilización racional? sustentada ?en la indispensable solidaridad colectiva?.

   Probablemente, como apunta PAREJO ALFONSO (18) el leit motiv de la inclusión de este artículo fue el deseo de apertura a una Europa desarrollada, pero hoy no cabe duda de que el valor ambiental está sufriendo un proceso de integración en nuestro Ordenamiento jurídico, que todavía no ha alcanzado un nivel equiparable a los países más avanzados en esta materia.

   Un problema fundamental que se plantea la doctrina ante el medio ambiente es el de su naturaleza jurídica. Dentro de la Teoría General del Derecho Ambiental pueden constatarse dos teorías claramente diferenciadas:

   ? Un primer sector en el que se encuadran las opiniones de MARTÍN MATEO, ESCRIBANO COLLADO, LÓPEZ MENUDO y PAREJO ALFONSO, entre los más egregios autores, que niegan que el derecho al medio ambiente sea un derecho fundamental. Dicha postura la fundamentan atendiendo a su ubicación constitucional: el Capítulo III del Título I ?De Los Principios Rectores De La Política Social Y Económica?. Atendiendo a la dicción literal artículo 53.3 CE estos principios ? informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos?, pero no ha lugar a su alegación directa, sino ?de acuerdo con las leyes que lo desarrollen?.

   ? Un segundo sector, en el que se adhieren las opiniones de JORDANO FRAGA, PÉREZ LUÑO, BASSOLS COMA, RODRÍGUEZ RAMOS Y MARTÍN REBOLLO, entre otros, reconocen la categoría de derecho subjetivo al derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. JORDANO FRAGA (19) se apoya en varios argumentos: 1) Una interpretación literal del artículo 45 CE, al utilizar el término ?derecho?. 2) Una interpretación sistemática con los diferentes textos internacionales en los que se inserta el espíritu constitucional. 3) Una interpretación ?lato sensu? del artículo 53.3 CE.

   En mi modesta opinión, la tesis que sustenta LOPERENA ROTA (20) es la que me parece más acertada en cuanto realiza una clara disección del artículo 45 CE en dos bloques: en primer lugar, el derecho a un medio ambiente adecuado, que goza de una subjetividad plena y, de otra parte, el derecho a su protección por las Instituciones públicas, proveyendo instrumentos para prevenir y proteger el medio ambiente, que efectivamente sólo serán exigibles con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen.

   3.3 LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS TRAS LA CONSTITUCIÓN DE 1978.

   La situación de la organización administrativa anterior a 1978 estuvo caracterizada por un fuerte centralismo en lo que se refiere a las competencias. Como explica MARTÍN RETORTILLO (21), hasta la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967 no existieron en las Leyes Fundamentales del Régimen franquista referencia alguna a la capacidad o a la competencia de las Corporaciones Locales. En esta Ley sólo recoge ?la mera capacidad y personalidad jurídica de dichos Entes?.

   En el período de transición hacia el modelo democrático actual se plantearon dos problemas constituyentes: de un lado, determinar el modo de abordar el paso de un régimen dictatorial y no constitucional a otro democrático y constitucional, y, de otro, cómo transformar un Estado unitario y centralista, en otro políticamente descentralizado (22).

   El primer problema ya estaba prefigurado socialmente, pero necesitaba una solución jurídica, fruto de la experiencia del constitucionalismo europeo del siglo XX.

   El gran problema fue el segundo. La aparición de un sistema descentralizado, a semejanza del Derecho Constitucional Europeo (Alemania -Länders-, Francia -Departamentos-, Italia -Regiones-,...) consiste en una de las grandes aportaciones que la Constitución española ha plasmado en nuestro Derecho, configurándose como el primer modelo de distribución efectiva de competencias entre el Estado y otros entes políticamente descentralizados (23). La estructura del Estado español es, en consecuencia, el resultado de dos procesos: un proceso costituyente, que no define la estructura del Estado, pero posibilita su definición, y un proceso estatuyente, que se inicio en 1979 y que culmina en 1983, a través de los cuales queda definida la estructura del Estado dentro del marco que ofrece la Constitución.

   Para acceder a la autonomía se establecieron 4 vías:

1. Procedimiento general por la vía del artículo 143 CE.

2. Procedimiento especial por la vía del artículo 151 CE y su Disposición Transitoria 2ª.

3. Procedimiento con respeto a los procedimientos históricos.

4. Cláusula de cierre prevista en el artículo 144 CE.

   Fundamentalmente nos vamos a referir a los dos primeros, debiendo reseñarse que las Comunidades Autónomas que hicieron uso de la vía especial fueron País Vasco, Ley Orgánica 3/1979; Cataluña, Ley Orgánica 4/1979; Galicia, Ley Orgánica 1/1981 y; Andalucía, Ley Orgánica 6/1981, normas mediante las cuales se aprobaron sus respectivos Estatutos de Autonomía (24). Ello va a tener una fundamental repercusión a la hora de asumir competencias. Pero debemos dejar claro que no es la Constitución la que decide materialmente la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino que los Estatutos de Autonomía son los que, con base a lo dispuesto en la Constitución, delimitan sus propias competencias y, como consecuencia de ello también las del Estado, aún con la salvaguarda del artículo 149 CE. Es lo que se denomina principio dispositivo, recogido en el artículo 147.2.d) CE.

   En síntesis, queda explicitado claramente que la distribución de competencias (25) constituye el núcleo central de la ordenación jurídica de todo Estado políticamente descentralizado y que, como apunta GARCÍA DE ENTERRÍA (26) , la distribución de competencias no se basa en una relación de jerarquía.

   A diferencia de lo que ocurría con las vías de acceso a las autonomías, en la que básicamente se distinguían dos tipos de Comunidades Autónomas ?artículos 143 y 151 CE-, en la distribución de competencias la Constitución prevé un único modelo con una secuencia temporal distinta. Las Comunidades Autónomas del artículo 151 CE podían asumir competencias dentro del listado del artículo 148 CE y también dentro del listado del artículo 149 CE desde el mismo momento de su constitución en Comunidades Autónomas, en tanto que las Comunidades Autónomas del artículo 143 CE sólo podían las competencias inicialmente dentro del artículo 148 CE, debiendo esperar 5 años y reformar sus Estatutos de Autonomía para poder asumir competencias dentro del artículo 149 CE. La total equiparación de ambas vías llegó con la Ley Orgánica 9/1992 de Transferencia.

   El artículo 148 CE consagra la interpretación que de la Constitución hacen los Estatutos de Autonomía. Mientras, en cuanto al artículo 149 CE, competencia exclusiva no quiere decir competencia excluyente, debiendo determinarse cuáles son las materias no compartibles y las que sí lo son. PÉREZ ROYO (27) propone tres tipos: a) Competencias exclusivas y excluyentes ?reserva absoluta-; b) Competencias del Estado sobre las bases; c) Competencia del Estado sobre la legislación básica, correspondiendo a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo. En este tercer grupo se encuadra el artículo 149.1.23 CE que distribuye las competencias en materia de medio ambiente, como posteriormente analizaremos.

   Como último elemento sustantivo en la distribución de competencias queda el Tribunal Constitucional, órgano que se encarga de resolver, como institución que vela por el imperio de la Constitución, los conflictos de competencias que se plantean fundamentalmente entre el Estado y las Comunidades Autónomas ?artículos 59ss. LOTC-. El Tribunal Constitucional no tiene una misión preventiva, es decir, no puede razonar en abstracto sobre estos supuestos, sino que tiene una función reparadora (SSTC 104/1988, 15/1997, 87/1997, 13/1998). A pesar de ello, el Alto Tribunal reconoce que ?la finalidad del conflicto va más allá del caso concreto, ya que tiene que fijar el orden competencial? (STC 8/1989)

   Finalmente debemos hacer referencia a los Entes Locales, que gozan de autonomía para el desarrollo de sus competencias (ex artículos 137 y 140 CE). Debemos calificar de gran relevancia la modificación que ha sufrido la LOTC operada por la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, teniendo como especial fundamento el reforzar el papel de los Entes Locales y profundizar en el proceso de descentralización orgánica. Ello se ha plasmado en la más importante innovación que introduce dicha ley, puesto que legitima a los Entes Locales ante el Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía frente a normas con rango de ley que la menoscaben.

   3.4 EL MEDIO AMBIENTE COMO MATERIA COMPETENCIAL.

   1. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS.

      La Constitución española, fruto del consenso bajo la que fue elaborada, consagra al medio ambiente en los artículos referentes a la distribución de competencias.

      En primer lugar, debemos destacar, como señala JORDANO FRAGA (28), que no podemos caer en una mera argumentación literal de los preceptos que consagran expresamente al medio ambiente, puesto que el bien jurídico en sí mismo tiene una perspectiva más amplia. Si nos remitimos a la introducción, ya se destacaba que una de las notas esenciales del ambiente era su transversalidad, su horizontalidad, es decir, que afecta a diversas materias, lo que es aplicable tanto al artículo 148 CE, como al artículo 149 CE. A continuación vamos a hacer referencia a los apartados que entiendo como integradores, desde varias perspectivas, del medio ambiente como bien jurídico.

      ARTÍCULO 148 CE

      ß Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda art. 148.1.3 CE

      ß Obras públicas en la Comunidad art. 148.1.4 CE

      ß Ferrocarriles y carreteras que discurran dentro Comunidad art. 148.1.5 CE

      ß Puertos y aeropuertos deportivos y de refugio art. 148.1.6 CE

      ß Agricultura y ganadería art. 148.1.7 CE

      ß Montes y aprovechamientos forestales art. 148.1.8 CE

      ß Aprovechamientos hidráulicos de interés de la Comunidad art. 148.1.10CE

      ß Aguas interiores art. 148.1.11 CE

      ß Fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma art. 148.1.13 CE

      ß Patrimonio monumental art. 148.1.16 CE

      ß Cultura, investigación art. 148.1.17 CE

      ß Promoción y ordenación del turismo en la Comunidad................ .art. 148.1.18 CE

      ß Sanidad e higiene art. 148.1.21 CE

      ß Vigilancia de sus edificios e instalaciones art. 148.1.22 CE

      ARTÍCULO 149 CE

      ß Regulación de las condiciones básicas que garanticen igualdad art. 149.1.1 CE

      ß Relaciones internacionales art. 149.1.3 CE

      ß Legislación penal y procesal art. 149.1.6 CE

      ß Bases y coordinación de la planificación general Economía art. 149.1.13 CE

      ß Fomento y coordinación de la investigación técnico-científica art.149.1.15 CE

      ß Sanidad exterior art.149.1.16 CE

      ß Pesca marítima art.149.1.19 CE

      ß Marina mercante, puertos y aeropuertos de interés general art. 149.1.20 CE

      ß Ferrocarriles y transportes que discurran por más de una CCAA art. 149.1.21 CE

      ß Aprovechamientos hidráulicos, instalaciones energéticas art. 149.1.22 CE

      ß Obras públicas de interés general o que afecte a varias CCAA art. 149.1.24 CE

      ß Bases del régimen minero y energético art. 149.1.25 CE

      ß Régimen de producción y uso de armas y explosivos art. 149.1.26 CE

      ß Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español art. 149.1.28 CE

      Por tanto, la existencia de un título competencial específico no empece la inclusión de otros títulos con incidencia en el medio ambiente (en sentido negativo, véase la STC 80/1995; En sentido positivo SSTC 72/1982, 113/1983, 77/1984, 144/1985, 227/1988, 103/1989, 149/1991, 36/1994, 102/1995, entre otras). La STC 15/1998 ha confirmado posteriormente esta doctrina declarando que ?la unicidad del territorio o espacio físico no impide el ejercicio simultáneo de una pluralidad de potestades-competencias por los diversos poderes públicos territoriales, es decir, la coexistencia de instancias y títulos de poder públicos diferentes?.

      En resumen, se impone una acción sinérgica (29) de todas ellas. Cae por su propio peso la íntima dependencia entre el reparto y desarrollo correcto de las competencias políticas y el adecuado grado de colaboración y cooperación interterritoriales en el Estado descentralizado en que nos hallamos, reforzado por la Ley 4/1999 de 14 de enero, pero que en la práctica dista mucho de convertirse en una realidad palpable.

      Como botón de muestra debemos destacar la Ley que ha aprobado recientemente el Parlamento de Andalucía sobre la Gestión del Parque Nacional de Doñana. Casi todas las competencias van a parar a manos de las Comunidad Autónoma, haciéndose caso omiso de las competencias reconocidas al Estado, sobre todo tras la STC 102/1995, de 26 de junio, que en su FJ 22 declaró inconstitucional la atribución exclusiva a favor del Estado que hizo la Ley 4/1989 sobre la gestión de los Parques Nacionales, pero no se pronunció sobre un traslado copernicano a favor de las Comunidades Autónomas. Incluso, las Leyes 40 y 41/1997 crearon las Comisiones Mixtas, ocupadas de la gestión: oscuras motivaciones políticas, movidas por estancadas ideas partidistas hacen en determinadas ocasiones que el medio ambiente adolezca de la adecuada protección, en un ámbito en el que, por encima de todos, se impone la concurrencia en la acción de todas las instancias territoriales.

      En este sentido, como ha reiterado el Tribunal Constitucional "la colaboración, la articulación recíproca, la interacción positiva y la acción conjunta operan sin perjuicio y con independencia del reparto territorial de competencias. Sin embargo, ambos planos suelen confundirse, por lo que se derivan consecuencias negativas para la protección del medio ambiente" (SSTC 149/1991, 13/1992, 80/1993, 36/1994, 15/1998).

   2. EL ARTÍCULO 149.1.23 CE.

      Según MUÑOZ MACHADO (30), el modelo que ofrece este artículo es similar al que presentan la legislación alemana y la austríaca, ofreciendo, a priori, simplicidad, descentralización y economía.

      B.1 LA LEGISLACIÓN BÁSICA DEL ESTADO.

      El artículo 149.1.23 CE reserva a favor del Estado "la legislación básica sobre protección del medio ambiente y sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias". El concepto "legislación básica" supone la posibilidad de que el Estado establezca los principios fundamentales que deberían observar las Comunidades Autónomas, es decir, la normativa mínima común.

      Sobre esta premisa, la interpretación que ha ido realizando el Tribunal Constitucional con relación a dicha competencia ha resultado decisoria. En ella, podemos distinguir dos fases:

      En una primera fase, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional autorizó al Estado a dictar una regulación sumamente minuciosa en función de su competencia en la legislación básica ambiental, desconociendo las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas. Se deben destacar las SSTC 64/1982, 69/1982, 227/1988, 148/1991, 149/1991, entre otras. Esta última, que trata de la Ley de Costas declara expresamente que "en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen de desarrollo a la legislación autonómica es menor que en otros ámbitos y que, en consecuencia, no cabe afirmar la inconstitucionalidad de las normas estatales, aduciendo que por el detalle con el que están concebidas no permiten desarrollo alguno".

      Este estado de cosas va a sufrir una alteración fundamental con la STC 102/1995, de 26 de junio, que va a suponer un punto de inflexión en la jurisprudencia constitucional. En su FJ 8 establece que "en materia de medio ambiente, el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, aún siendo menor que en otros ámbitos, no se puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991, de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido". Esta nueva doctrina fue apuntada tímidamente en el FJ 2 de la STC 170/1989, DE 19 de octubre, y consagrada posteriormente por las SSTC 156/1995, 163/1995, 16/1997, 28/1997, 14/1998 y 115/1998.

      Ahora bien, la nueva doctrina reseñada no puede desconocer un límite que juegan las leyes básicas: operan, en la medida en que vienen a fijar el alcance preciso en el que las Comunidades Autónomas pueden ejercitar legítimamente sus competencias, como canon en el control de constitucionalidad de las leyes autonómicas (SSTC 137/1986, 27/1987, 156/1995, 163/1995).

      Un segundo problema que emerge necesariamente del concepto "legislación básica" es el que se deriva de su dimensión formal. La Constitución hace referencia al concepto de "bases", "condiciones básicas" y "normas básicas". En este momento surge la controversia: cuando se habla de "legislación básica", ¿pueden entrar en juego las normas de naturaleza reglamentaria? Dicha cuestión fue uno de los motivos por el que varias Comunidades Autónomas recurrieron la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. El FJ 8 de la STC 102/1995 ha resuelto dicha controversia al establecer que "lo básico incorpora la acepción de un fundamento o apoyo principal de algo, con vocación por la esencia, no de lo fenoménico o circunstancial".

      En consecuencia, a la legislación básica ofrece un perímetro amplio por su formulación genérica con un contenido esencialmente normativo. Habrá de ser, en principio, un conjunto de normas legales, aun cuando también resulten admisibles ?con carácter excepcional- las procedentes de la potestad reglamentaria que la Constitución encomienda al Gobierno de la Nación (artículo 97 CE). Como señala MARTÍN MATEO (31) "sería inadecuado dejar a la Ley y a los solemnes y pausados procesos legislativos lo relacionado por ejemplo con los estándares de emisión-inmisión, valores guías, etc."

      B.2 LAS NORMAS ADICIONALES DE PROTECCIÓN.

      El artículo 149.1.23 CE reserva a favor de las Comunidades Autónomas esta competencia. No se trata de desarrollar la normativa estatal sino de completarla con son soluciones diferenciadas propias, siempre que sean compatibles y, en todo caso, que sean más exigentes que la legislación básica (SSTC 102/1995, 156/1995). El Tribunal Constitucional, de hecho, ha declarado inconstitucionales normas autonómicas menos severas que las generales (SSTC 196/1996y 16/1997).

      En un primer momento, el reconocimiento de estas competencias supuso el aceptar las posibilidades legislativas en materia de medio ambiente a las Comunidades de autonomía diferida, es decir, a las que habían accedido por la vía del art. 143 CE (STC 170/1989, que entendió constitucional una Ley madrileña que declaró el Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares). De ello ha resultado una evidente dificultad para distinguir tales normas adicionales de protección de las que son estrictamente normas de desarrollo.

      B.3 EL DESARROLLO LEGISLATIVO AUTONÓMICO.

      Del contenido del artículo 149.1.23 CE debemos deducir que a las Comunidades Autónomas les corresponde el desarrollo legislativo de la normativa básica estatal, conectándose con lo dicho en el FJ 8 de la STC 102/1995, de 26 de junio, que señala que "aunque la redacción de la Constitución lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario, la Constitución no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal" Andalucía, por ejemplificar este aspecto, lo ha llevado a cabo mediante la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental.

   3. EL ARTÍCULO 148.1.9 CE: COMPETENCIAS EJECUTIVAS

      Las competencias de gestión o ejecución, consagradas en todos los Estatutos de Autonomía, conllevan desde luego el ejercicio de la potestad organizativa autonómica y la regulación de especialidades procedimentales, como repara BERMEJO VERA (32) . En el seno de esta responsabilidad autonómica deben enmarcarse las importantes potestades autorizatorias, sancionatorias o inspectoras que asumen distintos órganos de las Administraciones autonómicas.

      En este ámbito de gestión del medio ambiente se plantean tres problemas de esencial relevancia, debido a la incidencia de pretendidas competencias ejecutivas estatales en materia ambiental:

1. El Estado ha tendido a reservarse para sí, en exclusiva, la gestión de "intereses medioambientales generales", es decir, espacios que afectan al interés general por su especial consideración.

   Un ejemplo palpable lo constituyen los Parques Nacionales. La Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres atribuía la administración de tales Parques al Estado, en régimen de exclusividad. Empero, el FJ 22 de la STC 102/1995 declaró inconstitucional tal medida ya que "aun cuando sus funciones en esta materia no se agoten en la declaración del interés general del espacio natural del espacio natural, desconoce paladinamente la competencia de las Comunidades Autónomas para ejecutar lo legislado sobre protección del medio ambiente". Por tanto, aunque no exista un preciso pronunciamiento constitucional sobre el tema, es obvio que se opta por un modelo de cogestión, con lo que las gestiones que se propongan de intereses medioambientales generales de manera exclusiva van a resultar contrarias al orden constitucional.

2. De igual modo, se observa esta tendencia reservista del Estado vinculada a asuntos de interés supraautonómico, es decir, situadas en el territorio d más de una Comunidad Autónoma. El Tribunal Constitucional ha declarado de forma fehaciente que "la supraterritorialidad no configura título competencial alguno en esta materia" (SSTC 329/1993 y 102/1995).

3. Finalmente, debemos estudiar las atribuciones que para sí hace el Estado sobre la gestión de bienes de dominio público estatal. Es opinión pacífica doctrinal y jurisprudencial (SSTC 141/1991 y 102/1995) que la titularidad del dominio público no confiere por sí competencia alguna. Las facultades dominicales sólo pueden ser legítimamente utilizadas en atención a los fines públicos que justifican la existencia del dominio público, pero no para condicionar de manera abusiva las competencias autonómicas.

   4. ESPECIAL REFERENCIA AL CASO ANDALUZ.

   Como hemos expuesto anteriormente, el instrumento principal de las competencias que asumen las Comunidades Autónomas son sus Estatutos de Autonomía, estando promulgado por la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, la norma estatutaria para Andalucía, que ha recogido varias competencias en materia de medio ambiente, configurando "un sistema propio de protección ambiental" (33) , pudiéndose observar cuatro planes fundamentales:

   1) Consideración del medio ambiente como objetivo básico -artículo 12.3.5º EAA-

   2) Determinación de las competencias exclusivas: montes, aprovechamientos, servicios forestales y vías pecuarias, marismas y lagunas, pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña ?artículo 13.7 EAA-

   3) Determinación de las competencias de desarrollo legislativo y ejecución: higiene de la contaminación biótica y abiótica, vertidos industriales y contaminantes en las aguas territoriales correspondientes al litoral andaluz ?artículos 15.1.7º y 17.6 EAA-

   4) Conexión con otras materias que inciden en el medio ambiente, debido a su carácter poliédrico: objetivos básicos de la economía andaluza ?artículo 12.2.3º EAA-, bienes de dominio público y patrimonial que corresponda a la Comunidad ?artículo 13.9 EAA-, política territorial -artículo 13.8 EAA-

   Sin embargo, a pesar de la amplitud de competencias, directa o indirectamente, relacionadas con en el medio ambiente, desde un principio se le ha achacado que "adolece de progresividad respecto a las Comunidades Autónomas que accedieron por la misma vía, en cuanto al alcance en algunas materias de las potestades normativas reales de las que gozan las Comunidades Autónomas" (34) criticándose respecto a los artículos 13.7 y 15.1.7º que acusan una falta de exposición más sistemática y que realizan una interpretación muy restrictiva del artículo 149.1.23 CE.

   No obstante, a pesar de estas críticas que se indican, el desarrollo legislativo del Estatuto de Autonomía puede calificarse de satisfactorio, aunque no en un grado extremo. Pensemos que la legislación de nuestra Comunidad Autónoma constituye un ejemplo pionero en cuanto a la creación de una normativa general en materia de medio ambiente, la ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental. Ha constituido y debe ser, en un futuro cercano, un ejemplo no sólo a nivel autonómico, sino a nivel estatal en cuanto se reclama insistentemente desde diversos sectores doctrinales la aparición de una Ley General Ambiental.

   Otro botón de muestra de la legislación andaluza lo ejemplifica la Ley 2/1989, de 18 de julio, de Inventariado de Espacios Naturales Protegidos.

   IV LOS ENTES LOCALES

   Todos los ordenamientos nacionales asignan a los Municipios responsabilidades con la tutela ambiental, fruto del principio de subsidiaridad. En el Ordenamiento jurídico español, las competencias medioambientales recogidas a favor de los Entes Locales vienen dispuestas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, que tiene su anclaje en los artículos 140 y 149.1.18 CE.

   El artículo 25 LBRL consagra varias competencias de índole ambientales los términos de la legislación del Estado (STC 214/1989) y de las Comunidades Autónomas, términos que no se han resuelto satisfactoriamente en cuanto se tiende a vaciar de contenido a las competencias locales. Ello puede encontrar cierto freno con la aparición de la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, que posibilita excepcionalmente una legitimación de las Corporaciones Locales ante el Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía.

   Las competencias con incidencia ambiental que recoge el artículo 25.2 LBRL sirven para configurar previamente su autonomía de los Entes Locales, pero donde realmente se observan sus concretas competencias es en la legislación sectorial.

   Haciendo acopio de las materias que inciden en el medio ambiente, podemos señalar como destacadas: ordenación del tráfico de vehículos; protección civil; prevención y protección de incendios; ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; parques y jardines; conservación de caminos y vías rurales; patrimonio histórico-artístico; defensa de usuarios y consumidores; protección de la salubridad pública; suministro de agua; alumbrado público; servicio de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos; servicio de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

   Se ha criticado reiteradamente la falta de atribución de competencias a los Entes Locales por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas. Fruto de esta presión se adoptó "el Pacto Local", en la que se articulan mecanismos que sirven para dotar a los Entes Locales de la autonomía que les configure la Constitución.

   El artículo 26 LBRL recoge una serie de servicios mínimos u obligatorios, modulados en cuanto al número de habitantes:

   ß En todos los Municipios es obligatorio: limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, control de alimentos y bebidas, y recogida de residuos. El artículo 4.3 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos dispone que corresponde a los Entes Locales "la recogida, el transporte y, al menos, eliminación de residuos urbanos según ordenanzas.

   ß En los Municipios con más de 5.000 habitantes: además de los anteriores, parque público y tratamiento de residuos. La mencionada Ley 10/1998 dispone en su artículo 20.3, que a partir del 1 de enero del 2001 "los municipios con población superior a 5000 habitantes estarán obligados a implantar sistemas de recogida selectiva de residuos urbanos que posibiliten su reciclado y otras formas de valorización".

   ß En los Municipios con población superior a 25.000 habitantes: además, protección civil y prevención y extinción de incendios.

   ß En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes: protección del medio ambiente.

   Para LOPERENA ROTA (35) y MARTÍN MATEO (36) el utilizar como canon el número de habitantes, no significa que las poblaciones que no reúnan 50.000 habitantes vayan a tener una diferente protección ambiental, sino que en los supuestos de municipios pequeños tales servicios van a ser prestados por las Diputaciones ?ex artículos 28 y 31.2 LBRL-

   Finalmente, RIVERO YSERN (37) recoge una cuestión que ha suscitado una continua polémica y es el hecho de que la legislación autonómica modula o incrementa los servicios municipales obligatorios ordenados en la legislación local.

   V CONCLUSIONES.

1. - El medio ambiente ha sufrido un proceso doctrinal de juridificación que pretende hacer plausible una protección eficaz, debido al imparable avance de otros ámbitos que no han respetado un crecimiento sostenible y no integrado con la protección del medio.

2. - Fruto de esta preocupación global por el medio ambiente, las diversas instancias territoriales se han asegurado para sí diversas competencias que, directa o indirectamente inciden en materia de medio ambiente, materia que, de suyo, es horizontal o poliédrica, es decir, que incide en distintos sectores.

3. - La Unión Europea ha seguido un proceso ascendente en cuanto ala asunción de competencias. El Tratado de Maastricht supuso la incardinación de la protección del medio ambiente como una de políticas centrales de la Unión.

4. - De igual modo, a nivel constitucional también se han recogido las exigencias sociales de una protección eficaz del medio ambiente.

5. - La Constitución española de 1978 inicia un proceso de descentralización que tiene marcada incidencia en el medio ambiente, que ha sido fruto de distribución competencial en la Carta Magna y que ha sido reelaborado en diversos sentidos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

   De una manera exegética, podemos deducir que opera tras el texto constitucional y, a falta de una Ley General Ambiental, supone un régimen complejo en el que resulta decisivo el papel del Tribunal Constitucional.

6. - Sin embargo, la falta de un espíritu conciliador desde las diversas instancias territoriales y políticas hacen que el medio ambiente goce de la protección deseada, de tal forma que la perspectiva teleológica que posibilita la Constitución no trata de atribuir hermeneúticamente unas competencias a un determinado ente, sino que se trata de proteger el medio ambiente de manera estratificada. Por tanto, en materia de distribución de competencias medioambientales deben jugar como principios básicos la solidaridad, la cooperación y el desarrollo sostenible.

7. - La protección del medio ambiente, en la singladura en la que nos hemos embarcado, no permite una dilación mayor que la que se deriva de su efectiva puesta en marcha. En definitiva, la protección que el Derecho debe brindar al medio ambiente a través de la distribución de competencias no permite mayores ambages e interferencias de signo político, conociendo la multitud de intereses que convergen, sino una verdadera respuesta racional y eficaz para soliviantar un problema, de suyo, ya complejo.

   RELACIÓN DE SENTENCIAS CONSULTADAS

   TRIBUNAL EUROPEO DE DERCHOS HUMANOS

   Sentencia de 9 de diciembre de 1994

   TRIBUNAL EUROPEO DE JUSTICIA

   Sentencia de 28 de febrero de 1991

   - Sentencia de 12 de noviembre de 1996

   - Sentencia de 13 de mayo de 1997

   ITALIA : CORTE CONSTITUZIONALE

   - Sentencia 46 de 1961

   ESPAÑA: TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

   STC 64/1982

   - STC 69/1982

   - STC 72/1982

   - STC 113/1983

   - STC 77/1984

   - STC 144/1985

   - STC 187/1986

   - STC 27/1987

   - STC 104/1988

   - STC 227/1988

   - STC 8/1989

   - STC 103/1989

   - STC 214/1989

   - STC 64/1991

   - STC 76/1991

   - STC 141/1991

   - STC 148/1991

   - STC 149/1991

   - STC 13/1992

   - STC 79/1992

   - STC 80/1993

   - STC 329/1993

   - STC 36/1994

   - STC 80/1995

   - STC 102/1995

   - STC 156/1995

   - STC 163/1995

   - STC 196/1996

   - STC 15/1997

   - STC 16/1997

   - STC 28/1997

   - STC 87/1997

   - STC 13/1998

   - STC 14/1998

   - STC 15/1998

   - STC 115/1998

   - STC 252/1998

   Notas

1. La necesidad de cohonestar los antecedentes históricos en materia medioambiental ha sido puesta de relieve, entre otros, por JESÚS JORDANO FRAGA en La Protección del Derecho a un medio ambiente adecuado, Barcelona, J.M. Bosch, 1995,pág. 15-.

2. SMEND, R. Bürgen und bourgeois im deutschen Staatrecht, 1953.

3. PÉREZ LUÑO, A. E. Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución. Madrid, Tecnos, 1999.

   4 . MARTÍN MATEO, R. Manual de Derecho Ambiental. Madrid, Trivium, 1998, pág. 45.

5. MARTÍN MATEO, R. Op. cit p.61.

6. DE VERGOTTINI, G.: ´´ El reparto de poderes en materia de medio ambiente '. RVAP nª27, 1990, p.39.

7. DE VERGOTTINI, G. Op. cit. p.40.

8. PAREJO ALFONSO, L.: "Manual de Derecho Administrativo" Vol. 2. Barcelona, Ariel Derecho, 1998.

9. BERMEJO VERA, J. y otros "Derecho Administrativo. Parte Especial". Madrid, Civitas,1998.

10. MARTÍN MATEO, R. Op. cit. p.53.

11. PAREJO ALFONSO, L. Op. cit. pp. .212-213.

12. MARTÍN MATEO, R. Op. cit. pp. 98-100.

13. DE VERGOTTINI, G. Op. cit. P. 48.

14. ESCRIBANO COLLADO, P. Curso de Derecho Europeo del Medio Ambiente. Sevilla, 1999.

15. JORDANO FRAGA, J. Curso de Derecho Europeo del Medio Ambiente. Sevilla, 1999.

16. MARTÍN REBOLLO, L. leyes Administrativas. Barcelona Aranzadi, 1999.

17. LOPERENA ROTA, D.: "Principios de Derecho Ambiental". Madrid, Civitas, 1998; MARTÍN MATEO, R.: Op. cit. pp. 68-70; DE VERGOTTINI, G.: Op. cit. pp. 31-32.

18. PAREJO ALFONSO, L. Op. cit. p.225.

19. JORDANO FRAGA, J. Op. cit. pp. 472-484.

20. LOPERENA ROTA, D. Op. cit. p.58.

21. MARTÍN RETORTILLO, S.: "Descentralización administrativa y organización política". Tomo II. Madrid, Alfaguara, 1973.

22. PÉREZ ROYO, J.: "Curso de Derecho Constitucional". Madrid, Marcial Pons, 1999. Pp 973-1025.

23. COSCUELLA MONTANER, L. " Manual de Derecho Administrativo". Madrid, Civitas, 1999.

24. Sobre la naturaleza de los Estatutos de Autonomía hay planteada una polémica doctrinal. En mi opinión personal no se corresponde stricto sensu con una Ley Orgánica, puesto que como apunta PÉREZ ROYO "es una norma que materialmente amplia la Constitución y formalmente sólo es disponible para el Estado a través del procedimiento de reforma de la Constitución".

25. Cuestión de notable importancia es definir qué es una competencia administrativa. MARTÍN MATEO ("Manual de Derecho Administrativo" Madrid, Trivium, 1997) la ha conceptuado como ?las funciones o conjunto de funciones que corresponden a los distintos órganos de la Administración, imbuidas por las notas de eficacia, racionalidad, obligatoriedad, orgánica, y por tanto no personal, indisponible y que asigna las potestades que concurren?. Sobre la nota de indisponibilidad, SANTAMARÍA PASTOR ("Fundamentos de Derecho Administrativo" Volumen I. Madrid, Centro Ramón Areces, 1988) estima que si la competencia se realiza por órgano que carece de competencia, "sobreviene la ilegalidad".

26. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Y otros: "Curso de Derecho Administrativo". Volumen I. Madrid, Civitas, 1996.

27. PÉREZ ROYO, J. Op. cit.

28. JORDANO FRAGA, J.:"La Protección a un Medio Ambiente Adecuado". Barcelona, J.M. Bosch, 1995.

29. PAREJO ALFONSO, L. Op. cit.

30. MUÑOZ MACHADO, S. "Derecho Público de las Comunidades Autónomas". Volumen II. Madrid, Civitas, 1984.

31. MARTÍN MATEO, R.:"Tratado de Derecho Ambiental". Volumen I. Madrid, Trivium, 1991.

32. BERMEJO VERA, J y otros. Op cit. pp. 711ss.

33. LOPERENA ROTA, D. Op. cit. p.84.

34. PÉREZ MORENO, A., LÓPEZ MENUDO, F. y otros: "Comentarios al Estatuto de Andalucía". Instituto García Oviedo. Nº 50, 1981.

35. LOPERENA ROTA, D. Op. cit. p.85.

36. MARTÍN MATEO, R. Op. últ. Cit. p. 271.

37. RIVERO YSERN, J.L. :"Manual de Derecho Local". Madrid, Civitas, 1999.

    BIBLIOGRAFÍA

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    DIRECCIONES DE INTERNET CONSULTADAS

    PÁGINA OFICIAL DE LA COMISIÓN EUROPEA

    http://www.europa.eu.int/

    PÁGINA OFICIAL DEL MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE

    http://www.mma.es/

    PÁGINA OFICIAL DE LA CONSEJERÍA DE ANDALUCÍA DE MEDIO AMBIENTE

    http://www.cma.es./

    Medio ambiente & Derecho

    Revista eléctronica de derecho ambiental

    Proyecto de Investigación SEC 2001-3160 "Régimen jurídico de los recursos

    naturales"