La distribución de competencias en materia de legislación civil. De la Constitución Española de 1931 al Estatuto de Cataluña de 2006
| Autor | Esteve Bosch Capdevila |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Civil - Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 1069-1144 |
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Cerca de cumplirse treinta años desde la Constitución de 1978, algunos de sus preceptos todavía generan una elevada conflictividad. Este es el caso del artículo 149.1.8 CE, dedicado a la distribución competencial en materia de legislación civil, que establece que es competencia exclusiva del Estado la «Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los Derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los Registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas del Derecho Foral o especial». Ni juristas ni políticos se han puesto de acuerdo respecto al significado de este precepto, lo que ha dado lugar a la interposición de varios recursos de inconstitucionalidad contra algunas leyes civiles de Comunidades Autónomas, sin que la doctrina del Tribunal Constitucional haya zanjado definitivamente la cuestión.
La polémica no es nueva. Durante la Segunda República española, la distribución competencial en materia de Derecho Civil entre el Estado y Cataluña fue uno de los temas más conflictivos, con un intenso debate tanto en la elaboración de la Constitución Española de 1931 como en el Estatuto de Cataluña de 1932 1, y con la interposición de una cuestión de competencia ante el Tribunal de Garantías Constitucionales en relación a la Ley de Contratos de Cultivo de la Generalitat republicana 2
Lo mismo ha ocurrido tras la Constitución de 1978. La experiencia republicana no ha servido para una delimitación más precisa de la competencia en materia de legislación civil entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sino que más bien ha ocurrido lo contrario, con la introducción en la Constitución de 1978 de un concepto tan impreciso como el de «conservación, modificación o desarrollo» de los derechos civiles, «forales o especiales».
En el presente trabajo se intentará delimitar la distribución competencial en materia de Derecho Civil, tomando como referencia el territorio que con más decisión ha ejercido su competencia al respecto, como es Cataluña, dondePage 1070 un Código Civil propio ya es una realidad 3. La aprobación del Estatuto de Cataluña de 2006 aporta nuevos elementos al debate, al establecer en el artículo 129 -uno de los preceptos impugnados por el Grupo Parlamentario Popular ante el Tribunal Constitucional- que «Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de Derecho Civil, con la excepción de las materias que el artículo 149.1.8 de la Constitución atribuye en todo caso al Estado. Esta competencia incluye la determinación del sistema de fuentes del Derecho Civil de Cataluña»; a diferencia del anterior artículo 9.2 del Estatuto de Cataluña de 1979, se prescinde de los polémicos conceptos de «conservación, modificación y desarrollo», y se atribuye sin más la competencia legislativa en materia civil a la Generalitat de Cataluña, sin otros límites que las materias reservadas por el artículo 149.1.8 CE al Estado, con una fórmula que guarda evidentes paralelismos con la de la Segunda República. La metodología a utilizar se basará precisamente en el estudio de los precedentes del precepto, con especial referencia a los trabajos preparatorios y a los debates parlamentarios, tanto de las Constituciones de 1931 y de 1978, como de los Estatutos de Cataluña de 1932, 1979 y 2006, materiales que, junto a su propio valor testimonial, contribuyen a arrojar alguna luz sobre el tema.
El 14 de abril de 1931 fue proclamada en Madrid la Segunda República 4. El Gobierno Provisional, presidido por Niceto Alcalá Zamora, restableció, por Decreto de 21 de abril de 1931, la Generalitat de Cataluña, creándose a partir de este momento un clima idóneo para la recuperación del autogobierno de las «regiones».
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El primer precedente sobre atribución de competencias legislativas en materia de Derecho Civil lo encontramos, en la Segunda República, en el Estatuto de Núria de 1931. Parecería lógico suponer que la aprobación de un Estatuto de Autonomía hubiese requerido la previa aprobación de una Constitución que estableciese la posibilidad de que las regiones alcanzasen autonomía legislativa. No obstante, en el caso de Cataluña, por razones políticas 5, se hizo al revés, de manera que ya en el primer semestre de 1931 empezaron los trabajos para la elaboración del Estatuto.
Una primera redacción del Estatuto atribuía la regulación de toda la materia civil -salvo la propiedad intelectual y las asociaciones- a la Generalitat de Cataluña, sin ninguna otra reserva a favor del Estado 6. El artículo 11 establecía que: «Corresponde al Poder de la República la legislación, y a la Generalidad la ejecución, en las funciones siguientes:
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Legislación penal, mercantil, obrera y procesal en materias penales y contencioso-administrativas. [...] i) Propiedad literaria, industrial y artística. j) Régimen de prensa, de asociaciones y de reuniones y de toda clase de espectáculos públicos», mientras que el artículo 13 decía que: «Corresponde a la Generalidad de Cataluña la legislación exclusiva y la ejecución directa en las funciones siguientes: c) La regulación del Derecho Civil y la legislación hipotecaria».
No obstante, esta redacción inicial fue modificada, en el sentido de reservarse el Estado también la regulación de las «formas legales del matrimonio» y la del «Registro Civil». En una versión posterior, el artículo 11 atribuía al «Poder de la República la legislació i a la Generalitat l'execució en les funcions següents:
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Legislació penal, mercantil, obrera i processal. Quant a la legislació civil, les formes legals del matrimoni i l'ordenació del Registre civil; ...h) Propietat literària, industrial i artística; ...i) Règim de ...associacions». Por su parte, el artículo 13. c) atribuía competencias plenas a la Generalitat sobre «la regulación del Derecho Civil y la legislación hipotecaria, con la excepción señalada en el artículo 11.a)». Se puede apreciar, por tanto, como por primera vez aparece la fórmula que, por una parte, atribuye a la Generalitat de Cataluña la competencia legislativa en materia civil y, por otra, reserva la regulación de ciertas materias al Estado, en este caso solamente las «formas legales del matrimonio» y el «Registro Civil».
El Estatut de Núria fue plebiscitado por Ayuntamientos y población el 2 de agosto de 1931, promulgado por Decreto de la Generalitat de 11 dePage 1072 agosto de 1931, y presentado por Francesc Macià a las Cortes Constituyentes el 14 del mismo mes. Ahora bien, para su aprobación por las Cortes españolas hacía falta su concordancia con el texto...
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