Disposiciones Generales
| Autor | Javier Martín Fernández y Jaime Aneiros Pereira |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Financiero y Tributario |
Artículo 1.OBJETO
La presente Ley tiene por objeto la regulación del régimen jurídico de los siguientes recursos de Derecho público:
-
Tasas.
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Precios públicos.
COMENTARIO
1. LA TASA Y EL PRECIO PÚBLICO: SU RELACIÓN CON EL SISTEMA DE GESTIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO ANTES DE LA NUEVA LGT
La LTPP regula, como su propio nombre indica, las tasas y precios públicos del Estado, aunque, como veremos más adelante, resulta de aplicación supletoria tanto a las CCAA como a las CCLL.
La doctrina ha prestado especial atención a esta norma y ello, entendemos, se debe a dos razones. En primer lugar, por la trascendencia que tiene para el ciudadano que el Ente público opte por financiar el gasto público mediante la tasa o el precio público. El régimen jurídico aplicable es bien diferente, ya que algunas de las garantías constitucionales tributarias presentes en la tasa huelgan en el precio. La cuestión gira, por tanto, en determinar cuándo y por qué por la prestación de un servicio público o la realización de una actividad debe exigirse uno u otro instrumento financiero.
Puede decirse que la fórmula clásica o tradicional de prestación de servicios públicos es aquélla que une al Ente público y al ciudadano de forma directa, de ahí que se venga denominando gestión directa. A su vez, esta modalidad ofrece dos posibilidades, según exista o no un órgano especial para llevar a cabo la prestación. En efecto, en ocasiones los Entes públicos crean Organismos autónomos para realizar alguna actividad o servicio público. Otras posibilidades que ofrece la gestión directa es la creación de una sociedad de capital íntegramente público, de tal forma que el Ente público conserva la titularidad del servicio o actividad pero delega su ejercicio a una sociedad de la cual es socio único.
Una segunda fórmula de gestión de servicios públicos es la gestión indirecta, que también admite diversas opciones, a saber: la concesión, el arrendamiento en el ámbito local y la sociedad mercantil de capital parcialmente público (empresa mixta).
La legislación, la doctrina e, incluso, la jurisprudencia han vinculado la forma de gestión de un servicio público a su modo de financiación. En primer lugar, un Ente público puede prestar un servicio a través de su propia organización o mediante un Organismo autónomo. Si se realiza en un régimen de Derecho público exigirá una tasa o un precio público, en función de si se dan o no las características que definen a una u otra categoría. En caso contrario un precio privado.
En segundo lugar, puede ocurrir que la gestión la lleve a cabo una sociedad mercantil que gestiona el servicio de forma directa (las empresas municipales o provinciales en el ámbito local), una empresa concesionaria o una empresa mixta. En estos casos hemos de diferenciar dos supuestos. De un lado, que el Ente público exija de sus ciudadanos una determinada prestación, abonando el primero a la sociedad una contraprestación por el servicio. De otro, que la empresa cobre aquél a los ciudadanos en un régimen de precios autorizados, satisfaciendo una contraprestación al Ente público.
En el primer caso, lo que satisfacen los ciudadanos será, normalmente, una tasa, ya que estaremos ante servicios públicos prestados en régimen de Derecho público y en una situación de monopolio, de hecho o de derecho. En el segundo, estaremos ante contraprestaciones por la gestión del servicio y que, en modo alguno, son ingresos públicos. A esta conclusión se ha opuesto el hecho de encontrarnos con actuaciones en las que se observan los condicionantes de una tasa ?obligatoriedad y no concurrencia del sector privado?, por lo que se afirma procede su establecimiento, aunque el prestador directo del servicio sea un ente de Derecho privado y que actúa en este régimen (Pagés i Galtés, J.: «Las tarifas de los servicios prestados en régimen de Derecho privado: su consideración como tasas, precios públicos o precios privados», RDFHP, núm. 252, 1999, pág. 372 y ss.).
Pues bien, una de las novedades más importantes de la nueva LGT es la que contiene el párrafo segundo de su art. 2.2 a). Según este precepto, «se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público». Así pues, se pone fin a la interpretación que hemos expuesto en los párrafos precedentes en el sentido de desvincular la forma de gestión del servicio a su financiación, ya que cualquiera que sea la fórmula administrativa empleada para prestar el servicio, lo decisivo es que la titularidad del mismo sea pública.
En definitiva, se evita que, a través de la interposición de una empresa, se perciba un precio privado por la prestación de un servicio de titularidad pública. Como puede comprenderse, la repercusión de este párrafo de la LGT es de una extraordinaria importancia puesto que, en muchos municipios españoles, determinados servicios públicos (ejemplo: el suministro de agua potable) son prestados por empresas que vienen percibiendo un precio privado.
Puede decirse, por tanto, que con la nueva LGT se genera una vis atractiva a favor de la tasa, para reconducir a esta categoría tributaria prestaciones de los particulares que no tenían esta consideración por realizarse directamente a una empresa y no al Ente público titular del servicio.
La relevancia de esta modificación normativa es todavía mayor si tenemos en cuenta que nuestro Tribunal Constitucional no ha llegado, en las SSTC 185/1995 y 233/1999, a conclusiones similares a las de su homólogo italiano, pese a su cita en la primera de las Sentencias, cuando interpretó el art. 23 de la Constitución italiana y que se corresponde con el art. 31.3 de la CE.
Para la Corte Costituzionale italiana las prestaciones patrimoniales impuestas de carácter público vienen caracterizadas por dos notas. La primera, por venir impuestas por un acto de autoridad. La segunda, porque surgen sin el concurso de la voluntad del particular (Sentencia 4/1957) o bien su manifestación se origine en una relación que no es expresión de una alternativa real, sino de una sustancial imposición. Así la Corte ha reconocido, también, la existencia de prestaciones patrimoniales impuestas en el ámbito de las relaciones sometidas al Derecho privado (Sentencia 72/1969). Este concepto ?y la metodología empleada por la Corte? elude, según PÉREZROYO, problemas tradicionales planteados por la doctrina, entre otros: la vigencia del principio de legalidad para las tasas o la diferencia entre tasa y precio («La contribución de la Corte Costituzionale italiana a la doctrina sobre el principio de legalidad tributaria», en la obra colectiva El Tribunal Constitucional, III, IEF, Madrid, 1981, págs. 2174-2177).
Por tanto, la Corte Costituzionale llegó a calificar como prestaciones de carácter público a las tarifas eléctricas, telefónicas e, incluso, los precios de los medicamentos. Nuestro Tribunal Constitucional no ha llegado a tanto, ya que sólo enjuició, al ser la materia sometida a su examen, dos tipos de ingresos públicos de Derecho público, como son las tasas y los precios públicos. De todos modos, consideramos que las disposiciones de los Tratados de la Unión Europea, en particular, las que regulan la libre competencia, harían inviable conclusiones similares a las de la Corte Costituzionale.
2. LA TASA COMO CATEGORÍA TRIBUTARIA
Como afirma LASARTE, la propia incapacidad del sistema fiscal para recabar fondos suficientes ha tenido, entre otras consecuencias, «una marcada tendencia hacia la sustitución de tributos por precios exigidos a los ciudadanos con ocasión de la entrega de bienes y prestación de servicios públicos» (El sistema tributario actual y la situación financiera del sector público, discurso leído en el acto de su recepción pública en la Real Academia Sevillana de Legislación y Jurisprudencia, Sevilla, 1993, pág. 86). Nuestra Constitución ve en el tributo el cauce normal por el que los ciudadanos han de hacer frente a los gastos públicos, ¿pero qué gastos? Existe un núcleo indisponible que debe ser financiado con tributos (el mantenimiento de las Instituciones del Estado, fuerzas armadas, etc.), pero también encontramos otros que pueden ser financiados con precios (determinadas actuaciones culturales y deportivas, ciertas prestaciones de sanidad, etc.).
Por otra parte, el concepto clásico de tasa quiebra a partir de la LTPP y de la LHL, al introducir ambas disposiciones una nueva categoría de recursos: los llamados precios públicos. De hecho la dicotomía tasa/precio es uno de los temas de eterno retorno del Derecho Financiero desde sus primeros albores. Se hace presente siempre que el legislador quiere huir del férreo corsé impuesto por los principios tributarios, hacia mecanismos de financiación donde el libre albedrío de los Entes públicos es mucho mayor.
Esto último estaba presente, en gran medida, en la redacción original de ambas normas, tal y como vinieron a corregir, respectivamente, las SSTC 185/1995 y 233/1999. En dicha redacción nos encontrábamos ante un tributo, al que se le seguía denominando tasa, pero que poco o nada tenía que ver con el anterior, o, al menos, esta era la finalidad que pretendían dichas normas. Esta mutación se debió a la incorporación a nuestro ordenamiento de la categoría del precio público, con lo que gran parte de los supuestos gravados tradicionalmente con tasas pasaron a su órbita.
En nuestra opinión, el legislador ordinario dejó a un lado la noción de tasa que estaba en la mente de los redactores de la CE. Es cierto que ésta no la define, al igual que al resto de especies tributarias: el impuesto y la contribución especial. Sin embargo, cuando su art. 157.1.b) la menciona, entre los recursos de las CCAA, sus redactores estaban acogiendo la noción presente en la versión de 1963 del art. 26.1.a) de la LGT/1963, a cuyo...
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