Las directivas comunitarias sobre ayudas de Estado en favor del medio ambiente
| Autor | José Rodríguez Míguez |
| Cargo del Autor | Funcionario de la Xunta de Galicia |
El término ayudas públicas tiene en el ámbito de la Comunidad Europea un significado genérico que comprende tanto las ayudas otorgadas por la propia Comunidad (ayudas comunitarias), como las otorgadas por los Estados miembros (ayudas nacionales o ayudas de Estado), que se someten a un diferente régimen jurIdico.
La protección ambiental ha justificado, en el seno de la Comunidad Europea, tanto un trato particular para las ayudas de Estado (con la publicación de directrices específicas) como para las ayudas comunitarias, concedidas aplicando los diferentes Fondos Comunitarios (desde los ya clásicos Fondos estructurales, FEDER, FEOGA o el FSE, a los nuevos Fondos de Cohesión o el IFOP-PESCA, de reciente creación), los préstamos del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y los recursos del instrumento financiero específico para el medio ambiente, denominado LIFE, creado por el Reglamento (CEE) número 1973/1992, del Consejo, de 21 de mayo de 1992 (DOCE, L 206, de 22 de julio de 1992, pág. 1), que ha sido recientemente reformado [por el Reglamento (CE) 1404/1996, del Consejo de 15 de julio de 1996 (DOCE, L 181, de 20 de julio de 1996, pág. 1], que actúa cofinanciando proyectos o bonificando los intereses de los créditos necesarios.
Conocer los límites dentro de los que se permite conceder ayudas de Estado con finalidad ambiental, como la regulación de las ayudas comunitarias que con la misma finalidad se puedan obtener, constituye una información imprescindible para las empresas. Este es el espíritu que anima la redacción de esta pequeña crónica.
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ANTECEDENTES
Las ayudas estatales con finalidad ambiental, como las demás ayudas de Estado, están sometidas al régimen previsto en los Tratados [los arts. 92 a 94 del TCE y el art. 4.c) del TCECA en su ámbito de aplicación] que confieren a la Comisión amplias facultades de control.
La necesidad de evitar que la finalidad ambiental permitiera en la práctica la concesión indiscriminada de ayudas de Estado que escaparan al control de la Comisión (como reconoce la propia Comisión, Quatriéme Rapport sur la politique de concurrence, Commission des Communautés européennes, Bruxelles-Lusembourg, avril, 1975, párr. 175) determinó que fuera ella misma quien, a finales de 1974, acudiera a la técnica de elaborar un marco general, publicando unas directrices específicas en las que expone los criterios con arreglo a los que se valorarían los proyectos de ayudas de Estado con finalidad ambiental: el Encadrement communautaire des aides d'Etat en faveur de Venvironnement [Lettre de la Comisión aux Etats membres S/74/30807, de 7 de noviembre de 1974 que puede consultarse en Droit de la concurrence dans las Communautés européennes, vol. II: Regles applicables aux aides d'État (situation au 31 décembre 1989), págs.131 y sigs.].
Estas directrices tenían como objetivo dar a conocer la actitud que adoptaría la Comisión durante un período transitorio (1975-1980) con la finalidad de facilitar una efectiva aplicación del principio «quien contamina, paga» [pollueur-payeur (que aparecería recogido ya en el Primer Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia ambiental, adoptado el 22 de noviembre de 1973, DOCE, C 112, de 29 de diciembre de 1973, pág. 2], permitiendo la adaptación de las empresas existentes a las nuevas exigencias ambientales, siempre que se cumplieran determinadas condiciones, y ofrecer los principios generales con que se valorarían estas ayudas, al término del período transitorio o respecto a las empresas que no cumplieran las condiciones.
En 1980 estas directrices fueron revisadas [Lettre de la Commission aux Etats membres SG (80) D/8287, du 7 juillet 1980, y Communication de la Commission aux Etats membres (annexe a la lettre du 7 de juillet 1980). Droit de la Concurrence dans les communautés européennes... op. cit., págs. 138-141, y Décimo Informe sobre la política de la Competencia (1981) párr. 222 a 226], prorrogándolas, con criterios ligeramente modificados, durante otro período de seis años, al que seguirá una nueva prórroga, que no alterará ya su redacción, en 1986 [17 de diciembre de 1986. Decimosexto Informe sobre la Política de la Competencia (1987), párrafos 259 a 261; en particular párr. 259], durante el período cubierto por el Cuarto Programa de Acción sobre el medio ambiente (1987-1992), en el contexto marcado por la aprobación del Acta Única Europea (que incorporaba, en virtud de su art. 25, al por entonces denominado oficialmente TCEE, el título VII, «Medio Ambiente», dentro de la amplia Parte Tercera, «Política de la Comunidad», arts. 130.R a 130.T).
Puede hablarse, no obstante, de una tercera prórroga, de carácter técnico, en 1993, como consecuencia del proceso de elaboración de las actuales directrices (a la que se hace referencia en el Bol CE , 6,1993, pág. 47), aunque en el texto de las nuevas directrices sólo se mencionen las anteriores prórrogas de 1980 y 1986.
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LAS NUEVAS DIRECTRICES COMUNITARIAS SOBRE AYUDAS DE ESTADO EN FAVOR DEL MEDIO AMBIENTE
En el marco del Quinto Programa Comunitario de Política y de Acción para el Medio Ambiente y el Desarrollo Duradero [Resolución del Consejo de 1 de febrero de 1993. COM (92) 23 final, volumen II, de 27 de marzo de 1992] la Comisión ha aprobado, el 8 de diciembre de 1993 (Bol CE 12, 1993, pág. 45), las «Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente» (DOCE, C 72, de 10 de marzo de 1994, pág. 3), destinadas a exponer los criterios que va aplicar la Comisión para valorar los proyectos de Ayudas de Estado con finalidad ambiental.
Aunque nacida en un contexto diferente que las anteriores, suponen, como reconoce la propia Comisión, la codificación de su política en materia de ayudas ambientales, confirmando como objetivo último la adecuada aplicación del principio «quien contamina, paga», tratando de alcanzar el equilibrio entre la política de la competencia y la política medioambiental.
Sobre estas bases las ayudas sólo serán autorizadas cuando los efectos negativos sobre la competencia se vean compensados por las ventajas que de ellas se derivan para el medio ambiente, debiéndose garantizar la aplicación de las demás políticas comunitarias y los compromisos internacionales alcanzados por la Comunidad (en este sentido apartado 1.6 de las directrices y XXIV Informe sobre la política de la competencia, 1994, párr. 384).
Con la autorización selectiva de ayudas de Estado ambientales se pretende animar a las empresas a superar los estándares ambientales para que realicen un esfuerzo que vaya más allá de sus actuales obligaciones legales, sin pretender con ello «animar a los Estados miembros a conceder ayudas, sino informarles sobre los tipos y niveles de ayuda aceptables» (apartado 1.6 in fine).
Las directrices se estructuran en cuatro partes: 1. Introducción; 2. Ámbito de aplicación de las directrices; 3. Condiciones de aplicación de las normas en materia de ayudas estatales; y 4. Notificación, autorizaciones existentes, vigencia, revisión de las presentes directrices y presentación de informes, y permiten a la Comisión plantear los criterios a que se atendrá en el examen de las ayudas ambientales hasta finales de 1999 (si bien prevén que a finales de 1996 habría de analizarse su aplicación práctica).
Respecto a su valor jurIdico (poder vinculante), al tratarse de unas directrices, la Comisión recuerda, una vez más, que se reserva el derecho de modificarlas en cualquier momento, en función de las exigencias que derivasen de la política de la competencia, de la política ambiental, regional u otra política comunitaria o por compromisos internacionales (punto 4.3), lo que no eximiría a la Comisión de justificar las razones de su cambio de criterio, conforme al principio general del Derecho comunitario, de confianza legítima de los administrados en el respeto de sus propias declaraciones, por parte de la Administración.
La Comisión expone en la parte introductoria los antecedentes de su política sobre ayudas ambientales y analiza el catálogo de las principales ayudas notificadas en los últimos años, clasificándolas en tres categorías: ayudas a la inversión, medidas horizontales de apoyo, y ayudas de funcionamiento, para cuyo examen nos remitimos al propio texto de las directrices (apartado 1.5).
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Ámbito...
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