La directiva europea sobre resolución alternativa de litigios (ADR) en materia de consumo
| Autor | Félix Valbuena González |
| Cargo | Profesor Contratado Doctor. Derecho Procesal. Universidad de Burgos. Magistrado suplente de la Audiencia Provincial de Burgos |
| Páginas | 409-443 |
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El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron, el 21 de mayo de 2013, la Directiva 2013/11/UE relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo, que entró en vigor el 8 de julio de 2013, esto es, a los 20 días de su publicación2. Como instrumento que presenta carácter vinculante pero carece de efecto directo, los Estados Miembros cuentan con el deber de transposición a sus respectivos ordenamientos jurídicos antes del 9 de julio de 2015 (art. 25).
Coetáneamente, se publica el Reglamento (UE) nº 524/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, también de 21 de mayo de 2013, sobre resolución de litigios en línea en materia de consumo3. En este caso, al tratarse de un acto comunitario vinculante que goza asimismo de efecto directo, será aplicable a partir del 9 de enero de 2016 (art. 22.2), sin necesidad de transposición por los Estados Miembros.
Ambos instrumentos legislativos se encuentran íntimamente relacionados, puesto que el Reglamento pone a disposición de las entidades alternativas en materia de consumo que cumplan con los principios de la Directiva, una plataforma europea de resolución en línea.
Sin embargo, el ámbito de aplicación del Reglamento se limita tan sólo a los litigios relativos a obligaciones contractuales derivadas de contratos de compraventa o de prestación de servicios celebrados también en línea (art. 2.1), quedando excluidos de la utilización de la plataforma los litigios derivados de relaciones de consumo ofrecidas por el comerciante y
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encargadas por el consumidor fuera de Internet o sin utilizar otros medios electrónicos, a los que -por el contrario- sí alcanza la Directiva.
Tales iniciativas legislativas constituyen el último fruto de la Política sectorial europea de protección de los consumidores, cuyo origen se remonta a 1992 con el Tratado de Maastricht, que introduce dos menciones expresas en el Tratado de la Unión Europea, si bien ya con anterioridad el Acta Única Europea de 1986 contenía una primera alusión a la misma4.
En efecto, de una parte el art. 3 TUE establece que la acción de la Comunidad implicará una contribución al fortalecimiento de la protección de los consumidores y, de otro lado, el art. 129 A señala que tal objetivo debe perseguirse a través de medidas y acciones concretas que apoyen y complementen la política llevada a cabo por los Estados Miembros5.
Con posterioridad, la acción comunitaria en esta materia se ha desarrollado mediante sucesivos Planes trienales sobre Política de los consumidores, con distintos ámbitos de actuación6. En concreto, la adopción de
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la Directiva sobre resolución alternativa de litigios en materia de consumo se produce en el marco del Programa de protección de los consumidores aprobado en diciembre de 2006 por la Unión Europea, en este caso para seis años (2007-2013), que aparece dotado con un presupuesto total de 157 millones de euros.
Este nuevo Programa7presenta dos grandes objetivos: de un lado, dotar a los consumidores de un alto nivel de protección gracias a una mejor información, consulta y representación de sus intereses y, de otro lado, conseguir la aplicación efectiva de la normativa de protección de los consumidores mejorando la cooperación, la información, la educación y las vías de recurso.
Retrocediendo a los orígenes de la Política sectorial de protección de los consumidores y coincidiendo prácticamente en el tiempo con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, la Comisión presenta en 1993 el Libro Verde sobre acceso a la justicia y solución de litigios en materia de consumo en el mercado interior8.
Este documento previo a la presentación de propuestas formales, examina la situación en los diferentes Estados miembros y esboza una serie de orientaciones e iniciativas, abriendo la puerta a un debate sobre los diversos asuntos planteados. Objeto de una amplia consulta, evidenció la necesidad de una acción comunitaria en favor de procedimientos rápidos, eficaces y de bajo coste; que garantizasen una adecuada tutela de los ciudadanos europeos9.
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Tal acción comunitaria se concreta -años después- en sendas Recomendaciones (1998 y 2001) referidas a los principios aplicables a los órganos -heterocompositivos y autocompositivos, respectivamente- responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo. Las citadas Recomendaciones constituyen el antecedente inmediato de la Directiva objeto de estudio y, por ello, merecen un apartado específico.
La Unión Europea se muestra, así, consciente de las tradicionales dificultades de acceso de los consumidores a la justicia, derivadas de la duración y coste del procedimiento judicial, frente al limitado valor económico de la reclamación efectuada, razón por la cual numerosos particulares renuncian a hacer valer sus derechos ante los tribunales.
En efecto, en el ámbito de las relaciones de consumo se producen mayoritariamente reclamaciones de pequeña cuantía, cuya resolución puede conseguirse a través de procedimientos ágiles, desprovistos de formalidades y gratuitos, para facilitar su acceso por los particulares afectados10.
Por esta razón, no sólo la Unión Europea sino otros poderes públicos vienen fomentando, desde hace tiempo, el establecimiento de vías alternativas a la judicial para la resolución de las controversias derivadas del consumo (mediación, conciliación, arbitraje), como una opción de política legislativa.
Resulta conocido como en nuestro Estado la vía alternativa elegida ha sido tradicionalmente la vía arbitral, ya desde la derogada Ley 20/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, cuyo artículo 31 instaba a que el Gobierno estableciera un sistema arbitral para la resolución de los conflictos en materia de consumo.
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Con base exclusivamente en este precepto, comenzó a desarrollarse -a partir de mayo de 1986- una experiencia piloto, con el propósito de conocer el grado de aceptación del sistema por consumidores y empresarios, así como las necesidades reales para su funcionamiento.
El respaldo ofrecido por las asociaciones de consumidores, unido a los resultados que se produjeron, condujo a una positiva valoración de la experiencia y a la necesidad -con el fin de extenderla al resto del Estado- de elaborar una primera reglamentación específica, lo que se produjo mediante el Real Decreto 636/1993, de 3 de mayo, regulador del Sistema Arbitral de Consumo, al que sucedió el vigente Real Decreto 231/2008, de 15 de febrero.
En el presente trabajo, tras examinar inmediatamente los antecedentes de la Directiva sobre resolución alternativa de litigios en materia de consumo, nos proponemos realizar un exhaustivo análisis de la misma. Con esa finalidad, determinaremos inicialmente su objeto y ámbito de aplicación; abordaremos, después, las condiciones exigidas y el procedimiento de evaluación previsto para las entidades de resolución alternativa de litigios en materia de consumo. Finalmente expondremos nuestra reflexión, extraída del previo análisis.
Como anticipamos en la introducción, los antecedentes inmediatos de la Directiva objeto de estudio vienen constituidos por sendas Recomendaciones, carentes de efecto vinculante para los Estados Miembros
La primera Recomendación 98/257/CE, de 30 de marzo de 1998, sobre los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo11, se encuentra referida a los procedimientos de carácter heterocompositivo, esto es, cuando
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el tercero soluciona el conflicto, como es el caso del arbitraje. La misma se acompaña de una Comunicación de la Comisión, de 30 de marzo de 1998, sobre la solución extrajudicial de conflictos en materia de consumo.
Con posterioridad, la Recomendación 2001/310/CE, de 4 de abril de 2001, relativa a los principios aplicables a los órganos extrajudiciales de resolución consensual de litigios en materia de consumo que no cubre la Recomendación 98/257/CE12, se encuentra referida a los métodos autocompositivos de resolución de controversias, como es el caso de la conciliación y mediación, viniendo a cubrir el vacío normativo dejado por la primera. La misma se acompaña también de una Comunicación de la Comisión, de 4 de abril de 2001, relativa a la mejora del acceso de los consumidores a mecanismos alternativos de solución de litigios.
La Comunicación sobre la solución extrajudicial de conflictos en materia de consumo13, que acompaña a esta Recomendación, resulta ilustrativa de la visión acerca de las dificultades de acceso de los consumidores a la justicia.
A su entender, de cara a atenuar tales inconvenientes se presentan tres vías complementarias: la primera viene referida a la propia simplificación y mejora de los procedimientos judiciales; la segunda, se dirige a la mejora de la comunicación entre los consumidores y los profesionales con el fin de ayudar al consumidor a encontrar una...
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