Las normas urbanísticas de aplicación directa en ausencia o defecto de previsiones en el planeamiento: aplicación por la jurisprudencia
| Autor | Mónica Domínguez Martín |
| Cargo | Profesora Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 58-86 |
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Las llamadas «normas de aplicación directa» en materia de urbanismo constituyen un mecanismo que tradicionalmente se ha utilizado en la legislación urbanística española1 para tratar de preservar el medio ambiente y el patrimonio natural y cultural2. Más en concreto, estas normas se han configurado como principios que han de regir en la ordenación de un territorio en ausencia de planeamiento, como mecanismos a través de los que producir una cierta ordenación en ausencia del planificador, apelando para ello no sólo a las normas recogidas en la Ley de Suelo, sino, también, a las de carácter sectorial, tales como las de carreteras, costas, aguas, etc.3. Así, de hecho, se permite ejercer directamente los derechos edificatorios reconocidos en la Ley por los propietarios aún en ausencia de Plan, pues en tales casos las normas contienen la mínima regulación necesaria para la concesión de las licencias urbanísticas por parte de la Administración responsable. De esta forma se sale al paso de situaciones de ausencia de planeamiento, en las que el establecimiento desde la Ley de estas prescripciones impiden la paralización o suspensión de las autorizaciones de construcción, a la vez que impiden los atentados más flagrantes contra determinados valores dignos de protección4. Con este criterio, la STS de 7 de marzo de 2002 (Ar. RJ 2002/2671), en la que se afirma que:
Dado que (según lo que se deduce del pleito) con anterioridad al año 1988 el Municipio de Potes no tenía normas urbanísticas propias, la licencia en cuestión sólo estaba so-Page 59metida al Derecho Urbanístico propio de los Municipios sin Plan ni Normas Subsidiarias, a saber, las normas de directa aplicación contenidas en los artículos 73 y 74 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 9 de abril de 1976
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Junto a este cometido de suplir la ausencia de planeamiento, estas normas cumplen también una función de aplicación de carácter directo y prevalente sobre la ordenación recogida en el Plan, cualquiera que éste sea, y que permiten la impugnación de concretos actos conformes al Plan pero contrarios a dichas normas5.
El Texto Refundido de 1992, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (en adelante, TRLS 1992), recoge, en su art. 138, estas normas de aplicación directa, en el siguiente sentido:
Las construcciones6 habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto:
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a) Las construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional habrán de armonizar con el mismo, o cuando, sin existir conjunto de edificios, hubiera alguno de gran importancia o calidad de los caracteres indicados7.
b) En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo
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La vigencia del art. 138.b) TRLS 1992 se mantuvo tras la STC 61/1997, de 20 de marzo8, debiendo tener en cuenta, igualmente, Page 61 que la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, exceptuó, entre otros, este apartado, de la derogación general que contiene de la legislación anterior. Por último, la Disposición Derogatoria Única de la reciente Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo tampoco incluye este precepto entre aquellos que expresamente son derogados.
El art. 98 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (en adelante, RPU), que desarrolla el art. 73 del Real Decreto Legislativo 1346/ 1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (en adelante, TRLS 1976) (contenido incorporado, posteriormente, al art. 138 TRLS 1992), se ubica en el Capítulo IV, del Título II de dicho Reglamento, que se titula «De las normas de aplicación directa», a diferencia del Capítulo IV, del Título I de la Ley, donde se sitúa el precepto citado que se desarrolla, rubricado como «Normas de Ordenación Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento». Además de la rúbrica del Capítulo, el art. 98, tras prácticamente reproducir en su apartado 1 y 2 el art. 73.a) y b) del TRLS 1976, añade un apartado 3, que establece lo siguiente:
Las limitaciones a que se refieren los dos números anteriores tendrán aplicación en todo caso, existan o no aprobados Planes de Ordenación o Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento
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De esta forma, el Reglamento le dio a estas normas un carácter directo, que se impone sobre la autonomía municipal, limitando el margen de maniobra de la Administración municipal9. Sobre estas Page 62 normas de aplicación directa y la autonomía municipal se pronuncia la STS de 18 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000/4943), en los siguientes términos:
Se invocan también los artículos 137 y 140 de la Constitución y el principio de autonomía municipal que en ellos se reconoce, de donde concluye la sociedad recurrente que habiendo elaborado el Ayuntamiento de Vigo, en ejercicio de sus competencias urbanísticas, el correspondiente Plan General de Ordenación Urbana, y siendo ajustada a las determinaciones de éste la licencia concedida, cede en el caso la previsión del artículo 73 TRLS. Sin embargo, es obvio que el principio de autonomía local ha de desarrollarse dentro de los límites marcados por la Ley, y que los artículos 73 TRLS y 98 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico han sido repetidamente interpretados por la doctrina jurisprudencial (sentencias de 10 de abril de 1996 y 16 de junio de 1993, y las que en ésta se citan), en el sentido de que se aplican en todo caso, es decir, existan o no Planes de Ordenación o Normas Complementarias o Subsidiarias de Planeamiento. Son normas de inexcusable observan-Page 63cia, tanto en defecto de planeamiento como en el supuesto de existencia de éste y contradicción con el mismo. Su aplicación es directa, es decir, no precisa de desarrollo por otra disposición o acto, de tal modo que cualquier disposición o acto administrativo (licencia, permiso, etc.) que estuviese en contradicción con estos artículos, aunque se ajustasen el planeamiento vigente, sería anulable
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En la misma sentencia, se alega la ilegalidad del art. 98.3 RPU, en tanto que añadió, al contenido del art. 73 TRLS 76 la precisión de que las limitaciones establecidas en ese precepto tendrían aplicación en todo caso, existiera o no aprobados Planes de Ordenación o Normas Complementarias o Subsidiarias de Planeamiento. El Tribunal rechaza esta objeción por cuanto «el carácter de aplicación directa del artículo 73 TRLS ha sido repetidamente declarado por la jurisprudencia de este Tribunal».
En relación con el art. 138.b) TRLS 1992, la STC 148/1991, de 4 de julio, afirmó lo siguiente:
No es impertinente recordar que esta norma de la Ley del Suelo, cuyo grado de indeterminación es evidente, constituye una norma sustantiva directamente aplicable a todas las construcciones que se lleven a cabo en cualquier lugar del territorio nacional, independientemente de que el mismo esté o no sometido a un plan de ordenación urbanístico, y al margen de que esté calificado como suelo urbano, urbanizable o no urbanizable
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Junto a ello, se pueden citar, de nuevo, la STS de 18 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000/4943) y la STS de 21 de noviembre de 2000 (Ar. RJ 2000/10267), que afirma lo siguiente:
Es abrumadoramente reiterada, la doctrina de este Tribunal -sentencia de 24 de octubre y 8 de noviembre de 1990, 16 de junio de 1993, 10 y 12 de abril de 1996 entre muchas otras- de que estos preceptos, se aplican en todo caso, existan o no Planes de Ordenación de Normas Complementarias o Subsidiarias de Planeamiento y son de inexcusable observancia
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Más recientemente, la STS de 11 de octubre de 2003 (Ar. RJ 2003/7801) afirma:
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Este precepto, de carácter básico y de aplicación directa cualesquiera que sean las determinaciones del planeamiento, establece, por lo que aquí interesa, que en los lugares de paisaje abierto y natural, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo
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Entre la legislación autonómica, existen previsiones expresas a las normas de aplicación directa. Así, la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de Urbanismo de la Comunidad Valenciana (art. 18)10, la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia (art. 104) y la Ley 35/2002, de 30 de diciembre, Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra (art. 88). De contenido también muy cercano, aunque con diversas denominaciones, la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (art. 9, «deberes de adaptación al ambiente» y 32, «régimen de suelo rústico»); la Ley 1/2000, de 8 de mayo, de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias (art. 65, «determinaciones de ordenación de directa aplicación y de carácter subsidiario»); la Ley 5/1999, de 25 de marzo, de Urbanismo de Aragón (art. 157, «protección del paisaje»); la Ley 15/ 2001, de 14 de...
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