La dimensión política: lo local como nivel de gobierno

AutorJ. Javier Cuenca Cervera
Páginas37-48

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Ha sido tradicional que no pocas materias que afectan al «personal de las Entidades Locales» vinieran recogidas en normas conocidas como de «Régimen Local». Esta práctica parece haber sido periclitada tras el EBEp. No obstante, es conveniente que el directivo de recursos humanos conozca el marco normativo del Régimen Local, ya que el mismo incide en la gestión por diversas vías: a) por determinar el tamaño de muchas de sus organizaciones -el inframunicipalismo-; b) por definir el tipo de servicios a ofrecer -las competencias-, ya que éstas configuran la tipología de personal a su servicio, y finalmente, c) por la legitimación democrática de lo local, determinante de su perfil político y de su concreto autogobierno: la autonomía local.

Conceptos clave
  1. El mapa local: inframunicipalismo.

  2. Caracterización institucional: el régimen local.

  3. Competencias y políticas urbanas. La autonomía local.

  4. El nivel local de gobierno: modelo corporativo y gobernanza local.

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1. Introducción: los factores organizativos conformadores de la gestión

La gestión del factor humano en los gobiernos locales1requiere atender a diversas variables que, tomadas en su dimensión histórica, social y política, permiten entender los elementos de contexto y los condicionantes de partida de la misma, sus factores conformadores. Entre ellos cabe destacar los siguientes:

  1. La evolución histórico-política que ha jalonado la evolución del Régimen Local en España, que ha determinado una planta2caracterizada por más de 13.000 Entidades Locales, entre los que destacan 8.112 ayuntamientos y 61 diputaciones, consejos y cabildos insulares.

  2. Las políticas públicas desarrolladas por estas organizaciones, explicativas de su heterogeneidad organizativa, lo que en términos jurídicos se conoce como las competencias.

  3. Las facultades de autogestión reconocidas a las mimas, derivadas del reconocimiento de la autonomía local.

  4. La dimensión política del autogobierno de las colectividades territoriales.

  5. La creciente capacidad de influencia de los gobiernos locales en sus espacios socioeconómicos, de incremento de su capacidad de gobernanza.

Todos estos factores, conjuntamente con el marco normativo de la gestión, son los que hay que tener presentes para abordar con eficacia la gestión del personal local, ya que constituyen su elemento determinante, su entorno institucional.

2. El mapa local

Refiriéndose solamente a los municipios, el Registro de Entidades Locales del Ministerio de política Territorial arroja una cifra de 8.112. Este elevado número en términos comparados ha sido posible si se atiende a las circunstancias políticas e históricas (De Castro, 1979) que explican esta planta municipal: Así, conviene tener presente la voluntad uniformista y racionalizadora de los constituyentes liberales de las Cortes de Cádiz de 1812, y su atención a los criterios demográficos3en detrimento de los territoriales para la fijación de

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los municipios frente al carácter privilegiado del modelo municipal propio del Antiguo Régimen, que daba lugar a que sólo un número limitado de núcleos territoriales dispusiese del modelo municipal. La intención ilustrada de generalizar este modelo a todo el territorio, tributaria a su vez de un concepto romántico de los asentamientos territoriales de población, en lo que Morell Ocaña (1988:235) ha definido como una imagen del municipio concebido como una realidad sociológica preexistente, daría pie a un modelo en el que el ayuntamiento-organización se limitaría a constituirse en la expresión institucional de las relaciones de convivencia, equiparando núcleo poblacional y municipio. pues bien, esta concepción daría lugar a una extensa fragmentación organizativa.

Así pues, el mapa resultante de los municipios en la España actual se caracteriza por su fragmentación y diversidad, por su elevado número y heterogeneidad social, dando lugar a lo que Carrillo (1991) ha definido como el inframunicipalismo, limitador de su desarrollo institucional, en donde prácticamente se equipara núcleo poblacional y municipio y donde cada municipio es una institución administrativa autónoma.

3. El marco institucional: el régimen local

A efectos prácticos conviene conocer la construcción ideológica que el régimen democrático ha efectuado de lo local. La Constitución de 1978 contempla en su Título VIII, dentro del apartado dedicado a la Administración Territorial, a la Administración Local, artículos 137 y 140 a 142. Un estudio sistemático de los mismos caracteriza a los municipios como sigue:

- Como parte integrante del entramado territorial del Estado.

- Como entidades representativas dotadas de legitimación democrática di-recta.

- Como organizaciones dotadas de un círculo propio de autonomía para la gestión de sus intereses.

- Consecuencia de lo anterior, como instituciones que deben contar con suficiencia de medios económicos para la realización de sus fines.

De la caracterización anterior dos elementos destacan como relevantes en punto al diseño institucional de los ayuntamientos: el principio democrático, determinante del carácter político de estas entidades y el principio de autonomía para la gestión de los intereses respectivos.

A la inicial regulación constitucional debe añadirse el bloque legislativo impulsado en la década de los ochenta, que perfiló el desarrollo organizativo del Régimen Local en nuestro país:

- La Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL).

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- El Real Decreto-Legislativo 781/1986 de 18 de abril, Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL).

- Y finalmente, la Ley 39/1988 de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL).

Cada norma de las citadas vino a concretar el mandato constitucional con éxito diverso, tratándose además de un marco normativo que en los últimos años ha sido objeto de importantes reformas. Así, cabe tener presente en primer lugar la plasmación legislativa del denominado Pacto Local impulsado a finales de los noventa (Leyes 7 y 11/1999, en especial) que afectaron a aspectos referidos a la autonomía local, las potestades de los alcaldes, la introducción de la cuestión de confianza y otras de importante calado, como el reconocimiento legal del grupo político en el funcionamiento ordinario de los municipios. A finales de 2003 se promulgó la Ley 57/2003, que por primera vez en nuestro país alteró el uniformismo municipal introducido desde las Cortes de Cádiz, al contemplar un régimen específico para las denominadas «grandes ciudades». Asimismo, en 2004 se promulgó el texto refundido de las haciendas locales. finalmente especial consideración requiere la non nata Ley Básica del Gobierno Local, derivada del Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local, elaborado en el seno del Ministerio de Administraciones públicas (2006), al que se hace referencia en este capítulo. En todo caso resultará necesario contemplar este entramado normativo con las decisiones jurisprudenciales del Tribunal Constitucional.

A pesar de la previsión constitucional, hay que constatar que el desarrollo legislativo en lo referente a las economías municipales, tanto en 1988 como en 2004, no ha remediado el déficit y la...

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