La dimensión interna de los convenios interadministrativos de los entes locales

AutorCarlos González-Antón Álvarez
Cargo del AutorProfesor Titular EU de Derecho Administrativo Universidad de León
A La preparación de los convenios interadministrativos locales. La fijación de su contenido y el principio de lealtad institucional. El control jurídico interno

Los convenios tienen un componente de bilateralidad desde un plano de igualdad que impone la coincidencia de voluntades en el contenido del mismo; por ello es necesaria una fase previa en la que se negocien los términos de aquellos. Esta bilateralidad deriva de la posición paritaria de las partes que los suscriben, lo que diferencia con claridad los convenios interadministrativos de los contratos administrativos, y por ende, impide la aplicación de las normas de preparación de los contratos a los convenios, ya que estas normas se basan en la existencia de una Administración que determina unilateralmente el contenido del contrato, al redactar las cláusulas administrativas y técnicas del mismo. En el ámbito de los contratos, las exigencias procedimentales que debe respetar la entidad pública contratante en esta fase preparatoria son las que tienen que ver con dos preocupaciones: por un lado, las de orden financiero y de control del gasto público y, por otro, las de asegurar la libre concurrencia, que no es sino una aplicación del principio de igualdad ante la Ley y que tiene su plasmación en la publicidad de la contratación y los sistemas de selección del contratista 456. Si bien es necesario un control financiero previo a la celebración de los convenios que tengan relevancia económica al comprometer recursos, los mecanismos que garantizan la libre concurrencia no tienen aplicación completa a los convenios interadministrativos, ya que se deben celebrar precisamente con las entidades públicas que tengan las competencias sobre la materia objeto de acuerdo; por lo que, por principio, no cabe la libre concurrencia, antes al contrario, son negocios «intuitu personae». Aunque no se aplique el principio de libre concurrencia en la selección de las Administraciones con las que se firman los convenios, lo que sí se aplica es el principio de lealtad institucional, por el que una Administración pública no puede suscribir convenios administrativos con unas entidades y no hacerlo con otras que cumplen los mismos requisitos. Imaginemos una Comunidad Autónoma que realiza convenios con todas sus Diputaciones menos con una; o una Diputación que sólo realiza convenios con Ayuntamientos gobernados por el mismo partido político. En estos casos, la aplicación de los principios de lealtad institucional, objetividad, y de servicio al interés general 457 permitirían considerar inaceptables para nuestro ordenamiento esas actuaciones. Sin embargo, habría que estudiar en cada caso cuáles pueden ser las medidas a adoptar por las entidades discriminadas, ya que, probado el trato injustificadamente desigual, caben dos pretensiones, la de anulación de los convenios o la positiva de obligar a la Administración pública a que trate idénticamente a todas las entidades en las mismas situaciones, obligando, en su caso, a la firma de un convenio 458. La opción por una u otra pretensión dependerá de cada caso concreto. En esta línea, debe señalarse que ya han llegado a los Tribunales de Justicia actuaciones en las cuales una Administración pública se negó a entablar negociaciones, conducentes a la firma de respectivos convenios, con aquellas que le hubieran impugnado un determinado reglamento aplicable a esa materia. A pesar de que la resolución judicial definitiva ha sido criticada por algún autor, sí se ha podido comprobar que los Tribunales pueden controlar la existencia o no de la voluntad negociadora por parte de una Administración y, en su caso, anular la decisión de no convenir con algunos entes, siempre que sea ilegítima esa exclusión459.

No sólo se aplican los principios de actuación de la Administración para controlar si se excluyen de la celebración de convenios a unas entidades en concreto, sino que también tales principios son un límite claro a la discrecionalidad de las partes a la hora de fijar el contenido de tales convenios. La necesaria flexibilidad y libertad que tienen que tener los responsables de la negociación de los convenios, no puede servir de pretexto para desatender los principios de colaboración, de lealtad institucional y de igualdad; principios que, desde luego, se aplican a los entes locales, en su beneficio, si alguno de ellos es discriminado o para el control de su actuación, en el caso de que sea la Administración local la que incumpla tales principios.

Al igual que en el resto de las actuaciones administrativas, la constancia por escrito de los motivos y circunstancias que han determinado el contenido del convenio, permite comprobar el cumplimiento de los principios administrativos -entre ellos, el de la lealtad institucional- en esta fase preparatoria. Esta información puede incluirse en una Memoria que puede adjuntarse al convenio. La normativa básica local no recoge una obligación expresa de elaborar esta Memoria, por lo que depende de la normativa específica de cada Administración460. El propio texto del convenio suele tener una parte expositiva que debería recoger las causas y fines de su celebración. Se puede afirmar que esta parte expositiva cumpliría la función de motivación que el artículo 54.1.f) de la LRJPAC exige para todos los actos administrativos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales 461.

Como en otras muchas actuaciones administrativas, como es el caso, de la contratación pública, la fase de preparación del convenio exige contar con el informe de los correspondientes Servicios Jurídicos, que ejercen de esta forma un control jurídico del contenido y del procedimiento seguido. Este informe, que por regla general tiene carácter preceptivo y no vinculante, será una información más a tener en cuenta, como se ha apuntado, para conocer los antecedentes y motivación del convenio.

B Los convenios-tipo

Para facilitar la tarea de preparación de los convenios se puede acudir a las figuras de las Bases Generales y los Convenios-Tipo. Aunque no es una práctica muy extendida, hay ejemplos de relativa antigüedad. Así, RIVERO YSERN, en su trabajo «Las relaciones interadministrativas», ya citaba la Orden de 24 de mayo de 1962, que regulaba el convenio-tipo a celebrar entre el Instituto Nacional de Urbanización y las Corporaciones locales; o el Decreto de 8 de agosto de 1974 (Presidencia del Gobierno) que aprobó el modelo-tipo de convenio que celebren la Junta de Construcciones, Instalaciones y Equipo Escolar con las Diputaciones Provinciales y/o las Corporaciones municipales. Actualmente, se puede citar como modelo de convenio vigente en al ámbito local el que se aprobó por Acuerdo del Consejo de Ministros de 23 de febrero de 1996, para formalizar los previstos en el artículo 38.4.b) de la LRJPAC, conocido como convenio de ventanilla única, que es estudiado en otro lugar de este trabajo462.

Con el estudio de los convenios que se firman por las entidades locales, se puede observar que con frecuencia muchos de ellos son idénticos, a pesar de que formalmente no existan modelo tipo aprobado o publicado. Se debe a que muchos de ellos son lo que podríamos llamar convenios de adhesión, es decir, una Administración propone, cuando no impone, un contenido de manera informal y las otras entidades lo que hacen es aceptarlo o adherirse al mismo. En realidad más que prácticas multilaterales son, a lo sumo, «multibilaterales», ya que realmente no existe una toma de postura colectiva que negocie con la Administración que tiene la iniciativa. Simplemente se introducen las modificaciones necesarias e imprescindibles para adaptar el contenido del convenio al caso concreto 463.

RIVERO, en su estudio de las relaciones interadministrativas realizado en 1976, ya advertía la conveniencia de redactar unas cláusulas administrativas generales aplicables a «los convenios que celebre la Administración central y que afecten a sectores incididos por la actividad de los entes locales, puesto que se trata de actuar en zonas de competencias compartidas [...] 464. También proponía cual debía ser el contenido de tales pliegos de cláusulas generales: los aspectos básicos de los convenios: objetivos, medios personales, materiales y económicos, procedimiento de resolución de disputas, órgano para presentar reclamaciones; como también denunciaba la posición prácticamente de adhesión que tenía la Administración local en los convenios con la Administración central. Una redacción «conjunta y paritaria» de estos pliegos favorecería la vía hacia la descentralización, en opinión acertada de este autor465. Con la aprobación de estos pliegos generales, que podrían ser excepcionados siempre previo informe de Consejo de Estado466, «la autonomía de la voluntad en los convenios encontraría una adecuada y flexible configuración normativa, frente a la situación dispersa, y a veces de dudosa legalidad, en la que se desenvuelven los convenios entre la Administración central y local» 467. Esta denuncia hecha en 1976, podría mantenerse hoy con algunas matizaciones, pues la ausencia de normas que regulen las potestades convencionales de las Administraciones públicas posibilita que en algunos casos, los convenios se empleen como medio para singularizar la relación con una o varias entidades, en detrimento del resto. Como ya he manifestado, los únicos mecanismos de corrección son los que habilitan los principios generales de actuación de las Administraciones públicas, instrumentos que en muchos casos imponen al reclamante unas cargas procesales difíciles de superar.

La naturaleza jurídica de estas bases generales o convenios-tipo -según ha señalado MARTÍN HUERTA-, sería contractual, más que normativa, aplicando analógicamente lo que se...

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