El reconocimiento del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas en los ordenamientos interno e internacional, y en el Derecho primario de la Unión Europea
| Autor | Carlos J. Moreiro |
| Páginas | 20-44 |
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Ya se ha subrayado el largo arraigo histórico y la cristalización de diversas instituciones jurídicas, plasmadas en documentos y textos constitucionales de las edades modernas y contemporánea, del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. En el ordenamiento español existe, en este sentido, una doble vertiente de aquél que lo vincula con el funcionamiento eficiente de la Justicia.
Por un lado, con carácter objetivo, se establece como una garantía procesal y, por otro lado, con carácter subjetivo, se configura como un derecho fundamental autónomo.
En términos estrictamente funcionales, su reconocimiento y su tutela son consecuencia de la incorporación del principio de aceleración a la vigente noción del derecho a un juicio justo20. Es un buen botón de muestra el Preámbulo de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal21, cuyos párrafos primero y segundo se refieren al reconocimiento constitucional de «la Justicia como poder y como servicio destinado a prestar tutela a los ciudadanos, una prestación que debe ser efectiva»; para lo cual la legislación procesal debe introducir mejoras «que permitan agilizar los distintos procedimientos, sin merma de las garantías para el justiciable».
Precisamente, la naturaleza prestacional y reaccional de éste derecho, confirmado por la jurisprudencia constitucional española, supone que los jueces y tribunales, pero también el resto de los poderes públicos concernidos, aseguren la duración razonable de la resolución de los procedimientos y de la ejecución de las resoluciones adoptadas22. La necesaria intervención de los poderes
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públicos exige a su vez que el ejercicio del derecho responda a la correspondiente previsión legislativa y que se provean los medios materiales o de otra índole para ello23.
Se trata, pues, de una garantía procesal establecida normativamente para hacer más eficaz el juicio24, habida cuenta del interés objetivo existente en el normal funcionamiento de la Administración de Justicia.
El reconocimiento como derecho fundamental adquiere carácter autónomo del derecho a la tutela judicial efectiva con el que está directamente vinculado, por cuanto, y según doctrina consolidada a la luz del apartado segundo del artículo 24 de la Constitución Española, no se ventila aquí la posibilidad de acceso a la jurisdicción ni a la obtención práctica de una respuesta jurídica a las pretensiones formuladas, sino a una razonable dimensión temporal del procedimiento de que se trate25.
El contenido de este derecho se ha clarificado progresivamente mediante la jurisprudencia, dado que la noción empleada en la citada disposición es un concepto jurídico indeterminado26. En realidad, se han establecido los criterios objetivos para ponderar si una concreta actuación judicial es susceptible de ser calificada como no razonable por la excesiva duración de la resolución del proceso.
La solución dependerá de la aplicación concurrente de criterios que se refieren estrictamente a las características del procedimiento de que se trate -naturaleza, contradicción, complejidad y
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duración de los litigios similares27- y de los criterios que tienen carácter subjetivo, ya sean el interés y la conducta procesal del justiciable28o la conducta de las autoridades29.
Como singularidad más relevante para determinar la existencia de dilaciones indebidas por el Tribunal Constitucional español, (TC), hay que referirse a la diligencia exigida a los justiciables. En este sentido, es jurisprudencia constante que, además de no ser parte causante de la dilación, deben de «poner de manifiesto inmediatamente al órgano agente de la infracción», la acción u omisión en cuestión30. Ello es coherente con la naturaleza subsidiaria del recurso de amparo (artículo 44.1c de la LOTC) y con el carácter bifronte, prestacional y reaccional del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas consagrado en la Constitución Española31.
Según se trate de reparaciones in natura, o de indemnizaciones sustitutorias, la competencia jurisdiccional para decidir sobre esta cuestión corresponderá al TC o a la jurisdicción ordinaria.
Mediante la reparación in natura se procura restituir íntegramente la vulneración constitucional del derecho. El TC es aquí
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competente para ordenar hacer inmediatamente al órgano judicial en caso de omisión32, o para que declare la nulidad del acto que causó la dilación33.
Cabe también que el TC declare la existencia de una dilación una vez adoptada la resolución controvertida por el órgano judicial ordinario, o incluso ya finalizado un procedimiento concreto, mientras se dirime el recurso de amparo34. Dado que en estos casos estaríamos ante sentencias meramente declarativas de la conculcación del derecho fundamental, la reparación debida habrá de ventilarse mediante indemnizaciones sustitutorias. Así lo establece la jurisprudencia constitucional, según la cual, aunque no sea invocable ni cuantificable por el Tribunal el derecho a ser indemnizado por las dilaciones indebidas, éstas pueden haber causado perjuicios que deben ser reparados35.
A la luz de lo previsto en el artículo 121 de la Constitución Española, los daños causados por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia «darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley».
De ello se deduce la existencia de un derecho protegible por la vía de la jurisdicción ordinaria -artículos 292 y ss. de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)-, independientemente de que pueda pronunciarse una sentencia favorable de amparo para el interesado36. No obstante, al carecer de interés constitucional37el derecho de indemnización, la carga de la prueba corresponde al justiciable, quien, a su vez, deberá instar el preceptivo procedimiento administrativo ante el Ministerio de Justicia para obtener la reparación indemnizatoria.
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Es posible adoptar igualmente otras medidas sustitutorias, tales como exigir la responsabilidad civil y penal al órgano judicial que causó la dilación indebida38.
Una referencia final a las consecuencias de las actuaciones del TC que, especialmente en el ámbito del recurso de amparo, pueden originar dilaciones indebidas. Dada la singular naturaleza del Tribunal, que no pertenece al Poder Judicial pero desempeña potestades jurisdiccionales de conformidad con el artículo 161 de la Constitución Española, la cuestión de la viabilidad de las reclamaciones por dichas actuaciones se mantuvo en una suerte de «limbo jurídico» durante un largo periodo39.
La entrada en vigor de la Ley 13/2009, de 3 de noviembre40, cuyo artículo 9 añade el apartado quinto al artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre41, clarifica poco el panorama jurídico en el ordenamiento español. Esta disposición, que se incluye en el capítulo sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, establece entre sus principios que, «el Consejo de Ministros fijará el importe de las indemnizaciones que proceda abonar cuando el Tribunal Constitucional haya declarado, a instancia de parte interesada, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cues-tiones de inconstitucionalidad.
El procedimiento para fijar el importe de las indemnizaciones se tramitará por el Ministerio de Justicia, con audiencia al Consejo de Estado
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Es una solución salomónica que no atempera los conflictos que, sobre este particular, han mantenido las jurisdicciones ordinaria y constitucional, y supone para los interesados transitar por un incierto y complejo procedimiento de reclamación.
En lo concerniente a la hipotética reactivación de los mencionados conflictos entre jurisdicciones, cabe reseñar la controvertida sentencia del Tribunal Supremo (TS) (Sala de lo ContenciosoAdministrativo, sección 1ª), de 26 de noviembre de 200942, publicada durante la vacatio legis de la mencionada reforma de la Ley sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Para el TS, el artículo 9.3 de la Constitución Española constitucionaliza como principio general del Derecho el de la responsabilidad de los poderes públicos, que, en este caso, ante la ausencia de regulación legal, puede ser utilizado como fuente de Derecho supletoria. Consiguientemente, se deriva directamente de dicha disposición que el Estado debe responder por los daños que los particulares hayan sufrido como consecuencia de las dilaciones indebidas del TC (F D 5º).
Una vez determinada esta posibilidad, el TS se pronuncia sobre el órgano que debe dilucidar en caso de reclamación por estos daños, atribuyendo la competencia al Consejo de Ministros por similitud con las situaciones en las que se engendra la responsabilidad patrimonial del Estado por actos normativos del Poder Legislativo ( F D 6º)43.
Finalmente, establece también un tratamiento similar para la naturaleza jurídica del informe previo del Consejo General del Poder Judicial en los procedimientos de reclamación por daños causados por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia y para la decisión del TC respecto a si ha incurrido o no en
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funcionamiento anormal, considerándolas como decisiones no jurisdiccionales, sino gubernativas, «con las consecuencias que de esta naturaleza se derivan en orden a su...
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