Las dificultades para abrir a la competencia los sectores dependientes de una infraestructura de red
| Autor | Rafael Caballero Sánchez |
| Páginas | 99-145 |
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En el epígrafe anterior se hizo referencia al nuevo concepto de los servicios de interés general, dentro del cual destaca el grupo de los servicios de interés económico general. Sobre esos servicios, tradicionalmente publificados, se han dirigido ambiciosas políticas de liberalización, que han recortado las funciones administrativas de intervención económica a tareas externas de regulación y disciplina de cada sector , cuya finalidad inmediata es lograr un régimen de libre competencia, para así garantizar de modo mediato a la colectividad un buen nivel de prestaciones, lo más universal posible, acomodado al nivel de desarrollo actual. De esta forma, hay una correspondencia directa entre los servicios de interés económico general, los denominados sectores regulados, y los nuevos cometidos de la Administración económica.
Pues bien, todavía es necesario descender un nivel más, y descubrir que dentro de este conjunto de actividades económicas de interés general se puede establecer una división -que es trascendental-, según que esos servicios se presten o no por medio de una red. En este sentido MAR TÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ propone identificar el agregado de los servicios esenciales económicos en red o servicios de interés económico general en red, caracterizados por su prestación a través de una infraestructura de red188. La clave está en que este tipo de servicios, cuando están necesariamente intermediados por una red, se convierten en verdaderos monopolios naturales y, por tanto, en sectores con especiales dificultades para abrirse a la competencia189. De hecho, la mayoría de los servicios de interés económico general son los prestados a través de grandes infraestructuras en red (las telecomunicaciones, la electricidad, el gas, el agua...) 190. Así lo acaba de reconocer la Comisión
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Europea en su reciente Libro Verde sobre los servicios de interés general191, al clasificar esos servicios en tres categorías: servicios de interés económico general prestados por grandes industrias de redes, que serían diferenciables de otros servicios de interés económico general y del grupo de servicios de naturaleza no econó-mica o servicios sin efecto en el comercio.
El hecho es que las grandes redes suelen distinguirse por dos características; primero, son la base para la prestación de un servicio económico de interés general (dado que su presupuesto exige inversiones intensivas en capital y su destino es el servicio a la colectividad); y segundo, constituyen frecuentemente monopolios naturales, dado su carácter unitario, no duplicable y de capacidad limitada, lo cual dificulta la apertura a la competencia de esos sectores económicos y exige la adopción de medidas regulatorias que hagan posible la utilización de las redes por las distintas empresas competidoras. La regulación consiste en la adopción de medidas técnicas para corregir los fallos del mercado que dificultan su desenvolvimiento en régimen de competencia192. Esa íntima conexión de las grandes redes con la situación de monopolio natural, que obstaculiza el libre acceso al mercado, justifica que prestemos atención a esta figura.
De todas formas, también existen sectores regulados o disciplinados dentro del grupo de los de interés económico general que no se apoyan sobre una infraestructura física unitaria para operar. Es el caso de los servicios postales y de correos 193, de ciertas modalidades de transporte, como el marítimo, del régimen del suelo, e incluso de los servicios bancarios o financieros cuando son de interés general (préstamos para viviendas sociales, financiación municipal y de planes de desarrollo regional, planes de apoyo a la pequeña y mediana empresa...)194. La diferencia está, como bien aprecia HERNÁNDEZ DELGADO en relación con uno de los típicos sectores en red, en que «para abrir un sector industrial a la competencia basta con derogar las limitaciones a la misma y al comercio internacional y dejar que sea la
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normativa internacional la que regule ese sector. Sin embargo, en el caso del sector eléctrico gran parte de la liberalización consiste en establecer normas específicas para las actividades monopólicas que impidan que el poder de mercado de esas actividades se utilice en perjuicio del desarrollo de las actividades en competencia»195.
No todos los servicios de interés económico general se configuran sobre una red física fundamental y de capacidad limitada.
En el Derecho norteamericano la jurisprudencia ha acuñado el concepto de essential facilities para expresar el valor añadido de ciertas infraestructuras que tienen una dimensión colectiva y en las que, por tanto, se ha de facilitar el acceso a terceros operadores a pesar de su titularidad privada. Como ha expuesto recientemente BAZURO, «la doctrina de las Essential Facilities puede resumirse en que aquél que tenga el control sobre una infraestructura definida como esencial no puede denegar el acceso a un nuevo operador que quiera utilizarla para ofrecer sus servicios»196. A partir de aquí se puede definir el nuevo mecanismo del acceso de terceros a la red, que obliga al uso compartido de la infraestructura ( common carriage)197 y es una de las piezas básicas del nuevo modelo de redes liberalizadas, como veremos.
Los monopolios como situación de nula competencia. Lo característico de los mercados en competencia está en que el precio de los bienes que se comercian no dependen del comportamiento singular de alguna de las empresas del sector (el precio es un dato que viene dado al empresario por el mercado). Sin embar go, esa situación de competencia perfecta, que es fruto del esfuerzo de todos los agentes del mercado por maximizar su beneficio, puede verse alterada por la concurrencia de algún agente que, por diversas razones, sí sea capaz de influir sobre el precio del mercado. En el caso extremo podemos llegar a encontrar un mercado no competitivo, que es aquél en el que los precios no son el resultado de la rivalidad de los
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agentes, sino de decisiones individuales de unas pocas empresas interdependientes que actúan coordinadas (oligopolio), de decisiones de dos empresas (duopolio), o incluso de una sola (monopolio), supuesto en el que no hay rastro siquiera de competencia. Por eso el monopolio es el antónimo de la competencia perfecta, aunque la realidad es que la mayoría de las actividades económicas se encuentran en situaciones intermedias entre esos extremos (es decir , de competencia imperfecta, pues según TAMAMES «se puede decir que no existen ni la libre competencia ni el monopolio absoluto»198), en las que un número más o menos reducido de empresas copan una parte sustancial del mercado de un producto o servicio, pero no su totalidad. Un caso peculiar, pero bastante habitual, es el definido por los economistas como de competencia monopolística, en el que existe un mercado de productos más o menos homogéneos (coches de un determinado segmento, ordenadores, electro-domésticos...), aunque cada empresa monopoliza la oferta de su concreto producto (determinando el precio y el número de unidades que se ofertan), gracias a que el mismo está diferenciado por su marca y características, que le convierten en un producto único (un A3, un IBM, un televisor Philips)199.
Los monopolios pueden clasificarse según sus causas (naturales o legales), que abordaremos a continuación, y según su orientación (monopolio de oferta o de demanda), es decir, según que sea una sola empresa la que ofrezca un concreto tipo de bien al mercado -que es lo más habitual y la situación que a nosotros interesa-, o la que adquiera y consuma ese producto (monopsonio). Incluso puede darse el caso del monopolio bilateral, en el que se enfrentan un solo oferente y un solo demandante. También es posible clasificar los monopolios en virtud de su duración (a corto y a largo plazo), pues se producen consecuencias distintas.
¿Por qué se lucha contra las situaciones de monopolio Como es común entender, «se considera que el monopolio impone unos costes sociales superiores a los que se producen en situación de competencia. El monopolista impone precios de conformidad con un razonamiento estratégico más que con un razonamiento propio de los parámetros informativos que suministra el mercado (...). Maximiza sus beneficios elevando el precio por encima de su coste mar ginal, dando lugar a una pérdida de bienestar general»200. Y esa situación, a la que TAMAMES denomina como
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monopolio lucrativo (que se contrapone al social)201, es más grave conforme más inelástica sea la demanda, es decir, cuanto menos tendencia a cambiar demuestre en función de la variación de los precios. Así tiende a ocurrir en productos básicos como puedan ser los ener géticos (agua, electricidad...
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