Las dificultades inherentes a la multiplicidad normativa en materia de Sociedades Cooperativas: perspectiva registral
| Autor | María Burzaco Samper |
| Cargo del Autor | Profesora Colaboradora Asociada de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho - ICADE. Universidad Pontificia Comillas |
| Páginas | 271-295 |
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Recurriendo a la proverbial expresión de Vicent Chuliá1, el "accidentado desarrollo" que caracteriza la historia normativa de las sociedades cooperativas españolas, lejos de quedarse en los antecedentes, ha tenido una influencia decisiva en el panorama actual.
Desde la ley republicana de 1931, y por influjo del régimen de asociaciones en el que originariamente encontraron amparo las cooperativas, la normativa en la materia configuró un sistema registral de carácter administrativo que es, aunque con variaciones relevantes, el que se ha mantenido hasta la actualidad.
La perpetuación de dicho sistema ha sido motivo de permanente preocupación doctrinal por lo que pudiere implicar de quiebra para la seguridad jurídica y menoscabo en las garantías del tráfico jurídico2. No obstante, el estudio de tales reparos evidencia que el problema, antes que en la subsistencia de un registro administrativo específico -registros, hoy día-, se achaca a la exclusión de las cooperativas del Registro Mercantil; circunstancia que, por otro lado, es inseparable extensión de la controversia sobre la naturaleza -mercantil o no- de estas sociedades.
Las dificultades inherentes a la multiplicidad normativa en materia de sociedades cooperativas: perspectiva registral
El análisis de los actuales Registros de Cooperativas pone de relieve que los mismos se conforman con base en la mixtura de dos componentes que viene a amalgamar en ellos el carácter administrativo y la eficacia jurídica.
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Esta hibridación es deudora de la Ley 52/1974, de 19 de diciembre, General de Cooperativas3, norma que en cuanto constituye auténtico punto de inflexión por lo que respecta a la actividad registral, merece cierto comentario.
Es apreciación común que uno de los aspectos más reseñables de la LGC74 es la innovación que supuso en materia registral, si bien los cambios incorporados no siempre recibieron el beneplácito doctrinal.
Las novedades más importantes se materializaron en torno a tres ejes:
a. Obligatoriedad de la escritura pública de constitución, que vino a colmar una de las aspiraciones recurrentes de la doctrina4.
b. La "toma de razón" en el Registro Mercantil. Estamos posiblemente ante la cuestión que más páginas y controversia suscitó no tanto por lo que de nuevo había en ella, cuanto por la ambigüedad del precepto que la contemplaba:
Nos referimos al art. 41 LGC74, que decía:
"La cooperativa quedará constituida y tendrá personalidad jurídica desde el momento en que se inscriba la correspondiente escritura pública en el Régimen General de Cooperativas del Ministerio de Trabajo, con su toma de razón en el Registro Mercantil y con las salvedades y en los términos que reglamentariamente se establezcan" 5
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Si el Preámbulo de la ley vaticinaba un reforzamiento del Registro General de Cooperativas "a través de una pragmática coordinación en el Registro Mercantil", lo cierto es que la deficiente concreción de los mecanismos en que ambos se conjugaban derivó en la práctica inutilidad de tal referencia.
El mismo debate doctrinal, caracterizado por interpretaciones antagónicas6, se tor-Page 274nó baldío tras la aparición del Reglamento que desarrollaba la LGC747. Así, el art. 72.1 R78 clarificó el alcance de la toma de razón, determinando que la constitución de la cooperativa y la adquisición de la personalidad jurídica se producía "desde el momento en que se inscriba la escritura pública en la oficina correspondiente del Registro General de Cooperativas", quedando la toma de razón carente de efectos sustantivos y reducido su ámbito a los casos en que fuera obligatoria la designación de un Órgano de Dirección8.
c. Registro administrativo con eficacia jurídica. De acuerdo con el art. 43.1 LGC74, el Registro General de Cooperativas dependiente del Ministerio de Trabajo se organizaba "ajustándose en su eficacia a los principios de publicidad formal y material, legalidad y legitimación".
Martínez Díe hace notar que estamos ante una "profunda transformación" de la que surge una "figura de naturaleza mixta e híbrida" que se apoya "sobre una pura contradicción ontológica, entremezclando elementos de heterogénea naturaleza":
"Como Registro administrativo es un órgano de la Administración dependiente del Ministerio de Trabajo y, por tanto, sujeto al Derecho Administrativo.
Su eficacia se asimila a la de los Registros de seguridad jurídica, adoptándose los principios de titulación pública, rogación, legalidad, publicidad material y formal y legitimación, si bien no se llega al extremo de dotar a la inscripción de eficacia convalidante, sí se le asigna valor constitutivo en sede de fundación de la entidad y modificaciones estatutarias y estructurales de la misma"9
Esta combinación, que rompe con la ortodoxa naturaleza administrativa del Registro de Cooperativas en la regulación anterior, termina y llega hasta la normativa actual generando, por otro lado, una serie de dificultades que serán tratadas a continuación.
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Por razones obvias no es posible en esta sede un recorrido exhaustivo por los diversos factores que han coadyuvado al actual escenario normativo cooperativo, si bien todos ellos son reconducibles a un hecho en apariencia simple: el entendimiento de que la regulación cooperativa constituye una materia formalmente autónoma de las disciplinas con las que tradicionalmente se la ha relacionado (singularmente, la legislación mercantil y laboral).
Es sobradamente conocido que la inexistencia de referencia expresa al cooperativismo en los preceptos constitucionales correspondientes a la distribución de competencias y una discutible interpretación del art. 129.2 CE, permitió que algunas CCAA asumieran a través de sus Estatutos, y con diverso alcance, competencias en "materia" de cooperativas, mientras otras, bien omitían cualquier mención al cooperativismo, bien diferían a un momento posterior la posibilidad de asumir tal competencia10. En todo caso, dichos preceptos estatutarios situaban invariablemente como límite la legislación mercantil, título de competencia exclusiva estatal ex art. 149.1.6ª CE11.
Los problemas empiezan a surgir cuando la Comunidad Autónoma vasca se adelanta al legislador estatal dictando la primera Ley de cooperativas postconstitucional12; ley que, siendo objeto de recurso de inconstitucionalidad, da pie al primer pronunciamiento del TC sobre esta cuestión en STC 72/1983, de 29 de julio. Esta Sentencia pasó de puntillas sobre la naturaleza de las empresas cooperativas, viniendo a legitimar la regulación autonómica con base en una competencia exclusiva cuyos linderos, sin embargo, quedaban sin definir claramente y que, observando la normativa actual, ha adquirido una fuerza expansiva inusitada.
El devenir posterior es también conocido: mediante la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre se procedió a transferir a las restantes CCAA la competencia exclusiva en materia de "Cooperativas y mutuas no integradas en el sistema de la Seguridad Social, respetando la legislación mercantil" [art. 2 c) LO 9/1992], abriéndose el consiguiente proceso de reformas estatutarias, a resultas del cual, todas las CCAA -y conPage 276 exclusión de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla- asumieron la competencia exclusiva antedicha13.
Con mayor o menor prontitud, y excepción hecha de Canarias, Cantabria y Principado de Asturias, el propio Estado y las distintas CCAA han ido dictando su normativa propia en materia cooperativa, presentándose en la actualidad un escenario de quince leyes cooperativas14 que, regulando una misma figura societaria, provoca el generalizadoPage 277 rechazo doctrinal. Más allá de los calificativos que se han vertido sobre esta situación15, lo cierto es que semejante panorama se estima contraproducente y sin fundamen-Page 278to, hasta el punto que bien puede ponerse en entredicho que tal "alarde legislativo"16 cumpla adecuadamente el mandato de fomento del art. 129.2 CE.
Paz Canalejo señala que la evolución en el área registral ha ido aún más lenta que la que se produjo entre la aparición del fenómeno cooperativo y su reconocimiento normativo17. Ciertamente la vestidura jurídica conferida al Registro de Cooperativas por la LGC74 paliaba en parte las deficiencias en el régimen de publicidad denunciadas por reputados autores18, si bien ponía de manifiesto otros problemas que, lejos de resolverse, se vieron acrecentados tras la CE por la aparición paulatina de la normativa cooperativa autonómica.
En efecto, la proliferación de leyes ha producido una paralela multiplicación de Registros de Cooperativas caracterizados todos ellos por los rasgos surgidos en la LGC74. Nos hallamos así ante Registros que responden al binomio "privacidad sustantiva-administrativización operativa"19, o en palabras de leyva de leyva, instrumentos nacidos...
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