Las diferentes políticas del estado del bienestar
| Autor | Francisco Ramos Martín |
| Cargo del Autor | Tutor de los estudios de Ciencias del Trabajo en la Univesitat Oberta de Catalunya |
El objetivo de este capítulo es contextualizar y comprender las diferentes respuestas y políticas generadas ante los problemas económicos, sociales y laborales que puedan afectar al bienestar de los ciudadanos. Para ello, en un primer momento haremos un somero repaso de los conceptos que desempeñan un papel relevante en este ámbito. En especial atenderemos, de forma preliminar, a la idea de estado del bienestar y a los objetivos y contenidos asociados al mismo. A partir de la relación entre estos conceptos y del análisis detallado de los contenidos, clases y funcionamientos de lo que se ha llamado estado del bienestar, iremos desgranando las diferentes políticas, intentando encontrar una delimitación conceptual en la porosa zona de influencia que las políticas económicas, sociales y laborales comparten, dedicando después mayor atención a aquellas políticas sociales más estrechamente conectadas con el mundo del trabajo.
1. El estado del bienestar
En la aparición de los estados del bienestar podemos encontrar una serie de condicionantes históricos como puede ser el impacto de la II Guerra Mundial, la memoria del desempleo originado en la crisis de entreguerras, el crecimiento económico sostenido o la aceptación de las teorías económicas keynesianas. También es importante que retengamos la importancia del papel del movimiento obrero, con sus acciones mutualistas, sus cajas de resistencia y su labor de defensa de los intereses de los trabajadores.
Asimismo, se pueden identificar unos condicionantes económicos: crecimiento del intervencionismo económico estatal, dirección estatal de la demanda agregada como instrumento de política económica, crecimiento del sector público, elevados niveles de gasto público y especialmente de gasto social, y práctica generalizada de la concertación social como mecanismo de resolución de conflictos.
Después de la II Guerra Mundial, se planteó la cuestión de qué medidas adoptar respecto al mercado de trabajo y, en general, respecto a la reconstrucción de la economía. La existencia de una alternativa al modelo económico capitalista de libre mercado (los países de socialismo realmente existente y los países de capitalismo no democrático), y el temor a la extensión de esta alternativa a los países occidentales, llevó a los dirigentes de estos últimos a estructurar lo que se vino a llamar el pacto keynesiano, que supuso el pleno empleo de trabajo y capital. Desde el lado de la demanda, se garantizaba la plena capacidad productiva de las empresas. Desde el lado de la oferta, suponía ofrecer a las empresas personas sanas y formadas.
Así, el sistema de bienestar social establecido permitía la provisión pública de determinados bienes que satisfacían necesidades sociales básicas, como la educación o la sanidad, lo que hacía que las empresas trasladaran ciertos costes a la sociedad y, a la vez, que los trabajadores no presionaran al alza los salarios, ya que la provisión de bienes públicos suponía una mejora de sus salarios reales.
En este contexto, se pueden agrupar las razones para el surgimiento de los estados de bienestar en tres bloques:
- La seguridad económica y social.
- El aseguramiento de los ciudadanos contra riesgos como la enfermedad o el desempleo.
- La redistribución de los recursos destinados al aseguramiento de dichos riesgos.
- La adecuación del nivel de renta de los ciudadanos a lo largo de su ciclo vital: entre sus épocas de trabajo y no trabajo (infancia, enfermedad, vejez, etc.).
- La intervención subsidiaria cuando faltan las redes de protección tradicionales, como la familia.
- La reducción de la desigualdad socioeconómica.
- La eliminación o reducción de la pobreza.
Con todo lo anterior, se puede definir el estado del bienestar como el conjunto de políticas económicas y sociales orientadas a redistribuir la riqueza, a garantizar el acceso universal a servicios básicos, a regular derechos laborales, a proveer un nivel mínimo de rentas y a atender las necesidades de los colectivos más desfavorecidos. Sabemos que los estados de bienestar tienen, fundamentalmente, tres objetivos1
- La intervención estatal en la economía para mantener el pleno empleo (como principal mecanismo de obtención de rentas).
- La provisión pública de una serie de servicios universales.
- La responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida, entendido como un derecho social.
No es extraño que constatemos el elevado desarrollo que han tenido los estados de bienestar. Existen numerosos factores (demográficos, económicos, sociales, políticos, etc.) que explican la expansión del estado del bienestar. El siguiente esquema (figura 7.1) los resume.
Por otro lado, la actuación de los estados de bienestar suele adoptar una forma variada. En función de los objetivos antes mencionados, se puede identificar una determinada tipología de estrategias de intervención del Estado.2
- El establecimiento de reglas: el marco normativo en el que los ciudadanos y demás agentes sociales se relacionan y operan (por ejemplo, la prohibición del trabajo infantil, la jornada laboral máxima, el salario mínimo, etc).
- La coerción: tanto para prohibir determinados comportamientos (el tráfico de drogas, por ejemplo) como para hacer obligatorios otros (por ejemplo, la escolarización obligatoria). Esta coerción es ejercida, con el respaldo del marco normativo antes mencionado, por el aparato administrativo (y, si es necesario, policial) del Estado.
- La provisión pública de servicios: especialmente, la sanidad o la educación.
- Subsidios: que pueden ser recompensas (por ejemplo, por la creación de empleo), compensaciones (por ejemplo, los complementos que se pagan a aquellos pensionistas que no alcanzan la pensión mínima) o incentivos para hacer cosas (por ejemplo, desgravaciones fiscales por inversiones o subvenciones).
- La persuasión: bien por medio de campañas publicitarias (contra las drogas, los accidentes de tráfico), bien mediante educación directa (por ejemplo, educación vial, educación sexual, etc.).
- La planificación, el diseño de políticas y estrategias que atiendan a las necesidades de los individuos.
Figura 7.1. Determinantes de la expansión del estado de bienestar
[ NO INCLUYE FIGURA ]
También debemos tener en cuenta que la provisión de servicios de bienestar no ha de estar siempre en manos del Estado. De hecho, se pueden identificar hasta cinco formas de provisión de servicios de bienestar:
- El sector público, el Estado. Como hemos visto, la educación o la sanidad son el tipo de servicios que, de forma más usual, tiende a atender directamente el Estado.
- El sector privado, empresas o individuos. Por ejemplo, la sanidad en Estados Unidos o la educación concertada en España.
- Organizaciones voluntarias (ONG). Como veremos, muchos servicios sociales son ofrecidos por organizaciones como la Cruz Roja o Cáritas.
- Solidaridad y ayuda mutua. Por ejemplo, comunidades o asociaciones de vecinos.
- Redes informales, amigos, vecinos, familia.
A continuación, veremos los modelos teóricos que han pretendido explicar el surgimiento y funcionamiento de los diferentes estados de bienestar.
1.1. Tipologías del estado del bienestar
Son incontables las clasificaciones que se han formulado de los diferentes tipos de estados de bienestar. A título ilustrativo, la tabla 7.1. pretende ser un resumen de las más importantes de estas clasificaciones:
Tabla 7.1. Resumen de tipologías del estado de bienestar según diferentes criterios y autores
[ NO INCLUYE TABLA ]
Teniendo presente esta heterogeneidad de clasificaciones, en este apartado nos basaremos en tres criterios, en torno a los cuales se articulan las principales clasificaciones.
- El grado de institucionalización de los derechos de ciudadanía: si la satisfacción de las necesidades de los individuos se hace desde la esfera familiar, desde el mercado o desde el Estado.
- El criterio político: el grado de movilización obrera, las coaliciones entre clases y la institucionalización del régimen de bienestar.
- El grado de corporatismo: el papel de los grupos de interés (económico, político, social), en las diversas esferas de intervención política (económica, social, etc.).
Atendiendo al primero de los criterios de clasificación utilizados, se puede identificar la tipificación de modelos que se desprende de la clasificación de Titmuss, autor que distinguió tres modelos:
- Modelo residual. Basado en la idea de que sólo hay dos modos naturales de atender a las necesidades de las personas: el mercado o la familia. Siendo así, el papel de las instituciones de bienestar social debería limitarse a situaciones en las que ambos mecanismos dejen de funcionar adecuadamente.
- Modelo basado en el logro personal (normalmente, el logro laboral). En este modelo, las instituciones de bienestar son claramente subsidiarias de la economía y las necesidades sociales deben satisfacerse según el principio contributivo del mérito.
- Modelo institucional redistributivo. Considera el bienestar como un valor propio de la sociedad e independiente del mercado. Pretende la provisión de servicios generales, a partir de los principios de necesidad e igualdad social.
Sin embargo, la clasificación que ha gozado de más prestigio en la literatura académica es aquella que atiende al criterio político. El autor por excelencia que ha elaborado su clasificación atendiendo a estos criterios es Esping-Andersen3 Si ordenamos los diferentes modelos de estado de bienestar en función de la forma en que se atiende a los riesgos y en función del tipo de solidaridad predominante, se pueden identificar tres modelos históricamente dominantes:
1) un modelo liberal, con un planteamiento residual, que limita su ayuda, poco generosa y previa comprobación de necesidades, a unos estratos de riesgo específico; 2) un modelo socialdemócrata, que implica una solidaridad de todo el pueblo a la hora de compartir todos los riesgos individuales, y 3) un modelo conservador corporativista, en el que los riesgos...
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