Descentralización política y medio ambiente
| Autor | Raúl Canosa Usera |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Constitucional |
| Páginas | 209-242 |
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Los mandatos contenidos en el art. 45 CE vinculan a todos los poderes públicos internos sea cual sea su significación territorial y las competencias asumidas por cada uno. Los principios ambientales se hacen efectivos a través de la acción de todos ellos, según las normas del bloque de la constitucionalidad que distribuyen competencias ambientales. El resultado de la actividad del Estado y de las CCAA habrá de ser la realización de los principios constitucionales ambientales, al servicio, a la postre, del derecho reconocido en el art. 45.1 CE 506
En los Estados descentralizados se plantean siempre los límites de la asunción competencial de lo ambiental protagonizada por los entes descentralizados 507y se buscan formas de cooperación.508
Es preciso, en todo caso, mantener una posición fuerte del ente central509que permita la consecución de objetivos ambientales, sólo alcanzables con una actuación única y centralizada. La actividad pro-Page 210tectora del ente central tiene, según cada ordenamiento, o un fundamento510habilitante específico o una legitimación fundada en títulos más genéricos
En España, como ha ocurrido en otros ámbitos, también en el ambiental la práctica y la jurisprudencia han ido consolidando una cierta "federalización" de nuestro reparto competencial, si bien con oscilaciones importantes. La primera jurisprudencia del TC (STC 149/1991, de la que más adelante nos ocuparemos) vino a reforzar la posición del Estado con un entendimiento expansivo de lo que debía entenderse por legislación básica ambiental. En ese momento, el reparto competencial y la práctica legislativa y jurisprudencial derivaban hacia una interpretación, más bien, regionalista de nuestra distribución de competencias, favorable, por tanto, para el Estado. Pero el ensanchamiento de los ámbitos competenciales autonómicos, muy significativo en la esfera ambiental, cambió la tendencia511 con la asunción, por parte de todas las CCAA, salvo Ceuta y Melilla, de competencias legislativas de desarrollo de la legislación básica del Estado y para dictar normas adicionales de protección, así como la concentración en exclusiva de las competencias de ejecución. No es de extrañar que hayan comenzado a proliferar leyes autonómicas ambientales de protección general y lo que falta en el Derecho estatal se encuentre en el autonómico.512
En el plano legislativo, estamos, pues, ante una materia compartida513entre el Estado y las Comunidades. Y a esta descentralización principal se suman las competencias, muy importantes en algunos casos, que poseen los Ayuntamientos. Además, por encima de todas las instancias internas se superpone la Comunidad Europea, también con facultades en materia ambiental.
Como es bien sabido, la Comunidad Europea ha legislado profusamente lo ambiental, trastocando la distribución interna de competencias en España y predeterminando, además, el contenido de nuestro Derecho, porque las normas europeas siempre iban por delante de las españolas en la tutela de los bienes ambientales. Por eso, las normas comunitarias han obligado a la adaptación de nuestro ordenamiento, adaptación tanto más complicada, por cuanto que, internamente, la materia es compartida por varias esferas de poder político.
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Con el solapamiento de los títulos europeo, estatal y autonónico se genera una complicada trama de acciones legislativas ambientales que es necesario coordinar. La concurrencia entre Comunidad514 y Estados va, poco a poco, limitando la discrecionalidad de éstos al ir la primera ampliando su ámbito material, cuando regula nuevos aspectos relativos al medio. Pero como, por lo general, la Comunidad emplea directivas, los poderes públicos internos deben ejercer sus propias competencias ambientales para desarrollar, más bien transponer, las normas armonizadoras comunitarias.
Queda, pues, ventilar quién es internamente competente para desarrollar las directivas comunitarias, quien para adoptar esas decisiones de salvedad contempladas en el Tratado de la Comunidad, quién, en fin, para ocuparse de las tareas ejecutivas del medio ambiente. En todos los Estados descentralizados de la Unión Europea se produce el mismo fenómeno de articulación de las competencias ambientales internas, en todos ellos materia descentralizada, con las competencias comunitarias. El problema es interno porque opera en éste como en todos los demás casos, el principio de autonomía institucional de los Estados, los encargados de asegurar la aplicación _en materia ambiental, el desarrollo de las directivas_ del Derecho comunitario. En España son, pues, las normas del bloque de la constitucionalidad las que determinan la concreta distribución de competencias ambientales y las que, de paso, aclaran quién es internamente competente para desarrollar las directivas. La STC 102/1995, de 26 de junio, aplicó a lo ambiental la doctrina acerca de la competencia interna para desarrollar y aplicar el Derecho comunitario, dejando muy claramente establecido que son las CCAA las encargadas de transponer las directivas cuando éstas incidan en sus ámbitos competenciales, no pudiendo entenderse que la transposición sea, por sí misma, materia básica (F.J. 14) y recuerda que las obligaciones derivadas de los tratados suscritos por España no constituyen título competencial alguno que atribuya competencias al Estado (F. J. 12).
Más recientemente y también en materia ambiental, el TC ha reiterado su doctrina en la STC 13/1998, de 22 de febrero:
"...el Derecho comunitario no es en sí mismo canon o parámetro de constitucionalidad en los procesos constitucionales" (F.J. 3).
Y añade:
"...la determinación de a que ente público corresponde la ejecución del Derecho comunitario...se ha de dilucidar caso por caso teniendo en cuenta los criterios constitucionales y estatu- Page 212
tarios de reparto de competencias en la materia afectada (STC 236/1991, F.J.9)" (F.J. 3).
En este caso, las normas estatales impugnadas transponían la directiva 85/ 337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985.
Sobre la materia ambiental 515 opera, internamente, una pluralidad de competencias. Dejando al margen la acción municipal, reparamos en que tanto el Estado, como las CCAA disponen de competencia en la materia, de conformidad con lo establecido en los arts. 149.1.23 y 148.1.9 CE y en los estatutos de autonomía, sin olvidar la competencia general reservada al Estado por el art. 149.1.1 CE, cuyo ejercicio puede afectar a lo ambiental. Los títulos ambientales de las CCAA tienen su concreción y desarrollo en los respectivos estatutos de autonomía, en alguno de los cuales se asumen competencias en materias no expresamente mencionadas en la Constitución; tal es el caso de la materia "espacios naturales protegidos".
El art. 149.1.23 CE reserva al Estado la competencia exclusiva de dictar "la legislación básica sobre protección del medio ambiente". Sin entrar ahora en la delicada diferencia entre bases y legislación básica, que más adelante veremos516, comprobamos que el artículo 149.1.23 CE no regula una típica materia compartida porque se refiere a las "facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección" sin reservarles facultades de desarrollo legislativo.
Todas las CCAA, en virtud del art. 148.1.8 CE pudieron asumir la competencia de "gestión en materia de medio ambiente". Sin embargo, el primer reparto competencial nos ofreció el siguiente panorama: las CCAA constituidas de acuerdo con el art. 151 CE y algunas otras asumieron la competencia de desarrollo legislativo y ejecución tanto en materia de protección del medio ambiente como la facultad de dictar normas adicionales de protección. El resto de lasPage 213CCAA se quedaron, sólo, con la competencia de gestión de la protección del medio ambiente.
La ampliación competencial, llevada a cabo a partir de la Ley Orgánica 9/ 1992, atribuyó a las CCAA que no la poseían la facultad de dictar normas adicionales de protección, pero no les asignó facultades de desarrollo legislativo en la materia. La reforma de los estatutos en los años 1994-96, realizadas para incorporar las novedades de la Ley 9/1992, no alteró sustancialmente las cosas.
Sólo la oleada de reformas estatutarias de los años 1998 y 1999 atribuyó a las CCAA que no la tenían la competencia de desarrollo legislativo en materia de protección del medio ambiente, lográndose así la práctica equiparación entre todas las CCAA.
A la vista de los contenidos normativos constitucionales y estatutarios y luego de las sucesivas reformas de los estatutos de autonomía ¿cuántas competencias ambientales existen? ¿una o varias?.
La dispersión estatutaria permitiría una descomposición de lo ambiental en varias competencias diferenciadas. En mi opinión, salvo cuando sea...
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