El desarrollo rural en la legislación española y en las políticas de la Unión Europea
| Autor | Prof. Dr. Roberto O. Bustillo Bolado |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Vigo (España) |
| Páginas | 101-116 |
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En una primera aproximación, podría decirse que el desarrollo rural no es otra cosa que la aplicación al medio rural del principio de desarrollo sostenible. Tal definición sería correcta, pero es imprescindible desarrollar y explicar con más detalle su contenido.
La Unión Europea y la España de finales del siglo XX y comienzos del siglo XXI son, en términos demográficos, sociales, urbanísticos y económicos, un fenómeno fundamentalmente urbano. Es en las ciudades donde se concentra la mayor parte de la población y donde se genera la mayor parte del producto interior bruto. Pero los grandes números del fenómeno urbano no deben hacer olvidar la singular trascendencia del mundo rural.
Y ello no sólo porque buena parte del territorio es entorno rural, porque una significativa y relevante minoría de población vive en el campo,
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porque en muchos lugares de la Unión Europea y de España el mundo rural es el soporte físico de unos valores, de una idiosincrasia, de un modo de vida y de una forma de explotación racional de los recursos naturales cuya importancia trasciende de lo meramente económico o aritmético; no sólo por todo eso, sino también porque en el momento presente y en el futuro, el medio rural puede y debe ofrecer una alternativa a los núcleos urbanos, una alternativa dentro de la cual las personas que lo deseen puedan vivir y ganarse la vida dentro de un entorno natural no excesivamente antropizado, con un buen nivel de servicios y en un marco económico de desarrollo sostenible.
De lo que se trata, pues, es de que el medio rural pueda ofrecer una alternativa que resulte atractiva, tanto para las personas que en la actualidad viven en este entorno, como para aquellas otras que todavía no lo hacen, pero que pueden plantearse esa opción vital si se dan las condiciones adecuadas. Una alternativa, en definitiva que contribuya a mejorar las condiciones de vida de la gente que vive en el medio rural, que frene el éxodo hacia la ciudad y que, incluso, aspire a recuperar población en los Municipios afectados; a recuperarla de verdad, conservando el entorno físico y sin recurrir al falseado -y de bondad cuestionable- crecimiento fruto de la especulación y de la exportación al campo del modelo de la ciudad dormitorio.
Pues bien, partiendo de tales premisas, entender qué significa el desarrollo rural, requiere comenzar deslindando entre dos términos íntimamente relacionados pero diferentes: lo agrario o agrícola en sentido amplio, y lo rural, propiamente dicho.
Lo «agrario» o «agrícola en sentido amplio» hace referencia a una actividad económica, y engloba lo agrícola en sentido estricto (es decir, el cultivo de la tierra con especies vegetales no arbóreas), la ganadería y las explotaciones forestales; lo «rural» hace referencia al territorio, a un entorno físico antropizado no urbano y caracterizado, entre otras notas, por el predominio de la actividad agraria. Pero adviértase, que ni toda actividad económica que se desarrolla en el medio rural es necesariamente actividad agraria (piénsese en una carpintería o en una farmacia), ni la actividad agraria se ciñe exclusivamente al medio rural.
A la vista de lo expuesto, puede entenderse por desarrollo rural el proceso integral de promoción del medio rural y mejora de las condiciones de vida de sus habitantes a la luz del principio de desarrollo sostenible, es decir, buscando siempre el equilibrio entre la conservación del medio y el desarrollo económico.
Una vez introducido el concepto, veamos con detalle el principio jurídico en que se basa, el desarrollo sostenible y, a continuación, una pa-
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norámica general de la combinación de ambos en las políticas de la Unión Europea y en la legislación española.
El «desarrollo sostenible» en tanto en cuanto concepto irrumpe en el panorama internacional en 1987. En ese año, y en el seno de la Comisión Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, se presentó un informe socio-económico en el que se definía este nuevo concepto como «un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades». En tales términos, el desarrollo sostenible fue incorporado al principio tercero de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de junio de 1992:
Principio 3.º: El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras
.
Sin perjuicio de que el «acta de nacimiento» del desarrollo sostenible esté en el informe de 1987, y sin perjuicio del importante respaldo en términos políticos que supone su presencia en la Declaración de 1992, ni el informe de 1987 ni la Declaración de 1992 contienen normas jurídicas invocables ante los Tribunales.
No obstante, tanto en el Derecho comunitario como en el Derecho interno español no se hace esperar la positivización del concepto, y ya desde principios de los noventa es cada vez más frecuente encontrar tanto en uno como en otro ámbito normas jurídicas que incluyen el desarrollo sostenible entre sus enunciados. En la actualidad tales invocaciones del «desarrollo sostenible» han alcanzado incluso los más altos niveles normativos tanto en Europa como en España.
Así, por ejemplo, se invoca en numerosas ocasiones en las vigentes redacciones del Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento (textos consolidados publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea C83 de 30 de marzo de 2010); valgan como ejemplos respecto del Tratado de la Unión, el Preámbulo y el art. 3.3, en los que el desarrollo sostenible aparece como uno de los fines y principios que ordenan la
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actuación de las instituciones comunitarias respecto de los territorios y pueblos que integran la Unión; o los art. 3.5 y 21.2, donde aparece como uno de los objetivos que la actividad comunitaria debe procurar en sus relaciones con el resto del mundo; y respecto del Tratado de Funcionamiento valga la referencia del art. 11, donde se insiste en el desarrollo sostenible como objeto de fomento en la definición y realización de las políticas comunitarias. También se configura en el art. 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea como uno de los principios a los que deben responder las políticas de la Unión.
Y, por lo que respecta al Derecho interno español, resulta ilustrativo ver que en todas las Leyes Orgánicas que desde 2006 han ido modificado los preexistentes Estatutos de Autonomía, siempre aparece invocada la «sostenibilidad» o el «desarrollo sostenible» como principio o fin de las políticas autonómicas o de las competencias por parte de la Administración autonómica (valgan como representativas las referencias a las vigentes redacciones de los arts. 10, 37, 48, 56, 57, 157, 196, 197, 202, 203 o 204 del Estatuto de Andalucía, arts. 71 y 100 del Estatuto de Aragón, del art. 16 del Estatuto de Castilla y León, de los arts. 4, 45, 46, 48, 137, 144 y 203 del Estatuto de Cataluña, del art. 19 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, de los arts. 7, 9, 68 y 74 del Estatuto de Extremadura, de los arts. 12 y 124 del Estatuto de las Islas Baleares), o en relación con las competencias de los entes locales (art. 84 del Estatuto de Cataluña), o expresamente tipificado como derecho de los ciudadanos (vigentes art. 28 del Estatuto de Andalucía, arts. 18 y 19 del Estatuto de Aragón, art. 23 del Estatuto de Cataluña, art. 23 del Estatuto de las Islas Baleares).
La positivización del «desarrollo sostenible» en la normativa española y comunitaria es un hecho incontestable, pero no suficiente para afirmar su consistencia como principio jurídico. Y es que, al fin y al cabo, como durante el siglo pasado explicara Gaston JÈZE «el derecho es el conjunto de soluciones que en un determinado país, en cierto momento, los Tribunales reconocen como reglas de conducta social» 1. Y sucede que los textos positivos españoles (tanto estatales como autonómicos) se encuentran en ocasiones infestada por la presencia de una serie de contenidos inicialmente reservada -en su caso- a los preámbulos o exposiciones de motivos, pero que desde hace décadas ha saltado por encima de la frontera del «ar tícu lo uno», y aparece por doquier en todo tipo de
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normas jurídicas (sobre todo en leyes): la retórica. Enunciados elegantes y palabras bien sonantes tras los cuales no siempre hay un verdadero sustrato jurídico, supuestos de hecho sin su consiguiente consecuencia jurídica, explicaciones de manual, expresiones bienintencionadas o políticamente correctas pero cuya incorporación o desaparición del texto de un ar tícu lo no cambia en absoluto su significado 2.
¿Será eso acaso lo que sucede con las invocaciones positivas al desarrollo sostenible?, ¿estaremos ante un supuesto de más biensonante que útil ejercicio de la potestad legislativa?, ¿o se trata en realidad de un nuevo concepto jurídico cuya...
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