Los derechos regionales en el sistema constitucional italiano con especial referencia a su regulación estatutaria

AutorLucio Pegoraro; Sabrina Ragone
Cargo del AutorProfesor Ordinario de Derecho Público Comparado Universidad de Bolonia; Doctor en Justicia constitucional y derechos fundamentales Universidad de Pisa Becaria de la Universidad de Bolonia
Páginas89-120

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1. Descentralización y derechos

La periferia, más que el centro, siente los impulsos de la sociedad y tiende a hacer emerger las solicitudes de ampliaciones de la esfera de protección; al mismo Page 90 tiempo, razones sociológicas y políticas inducen a los mismos entes descentralizados a restringir con más firmeza la ampliación de los derechos.1 2

Elaborados a nivel constitucional (aunque no siempre las Constituciones incorporan una verdadera y real Declaración), o bien legislativo, los derechos nacen, sin embargo, en la sociedad (dónde a veces los "descubre" la jurisprudencia), y a ésta vuelven cuando se trata de darles aplicación3.

Son pues dos las fases de este proceso circular que conciernen la circulación de los derechos en los Estados descentralizados: la ascendente, en la que las agregaciones primordiales (las comunidades locales constituyen después de la familia -al menos en occidente- el primer nivel a analizar)4; y la descendiente, en la que los niveles inferiores de gobierno, y sobre todo los Ayuntamientos, representan el trámite y el brazo operativo del Estado como productor y tutor de las posiciones jurídicas subjetivas5.

En la primera fase, es a nivel local que, a menudo, se presentan problemáticas en la aplicación de nuevos supuestos de hecho. Naturalmente este criterio no es válido para todos los derechos, pero algunos ejemplos pueden demostrar que incluso las administraciones locales (Municipios, Provincias pero también Page 91 Regiones) están obligadas a afrontar, por primera vez y -por así decirlo- en primera línea, temáticas conexas a los derechos6.

Las combinaciones posibles, utilizando las variables representadas por las categorías individualizadas por la Constitución italiana de los derechos civiles, sociales, económicos, políticos (a los que se deben añadir los denominados nuevos derechos), por una parte, por los elementos subjetivos y objetivos, por otra, y, finalmente, por las clases de los derechos individuales y los colectivos, son ciertamente numerosas.

Repasando los Principios fundamentales y el Título I de la Primera Parte de la Constitución italiana (Relaciones civiles) resulta simple advertir la cantidad de situaciones susceptibles de integración legislativa y administrativa, a la luz de nuevas exigencias que se presenten en la vida diaria de un ente regional o local. Del derecho al trabajo al principio de autonomía, de la libertad de circulación a la libertad religiosa o al derecho de información, el laboratorio representado por los entes locales y por las Regiones ofrece ocasiones y materia de reflexión para elaboraciones jurisprudenciales nuevas y para nuevas codificaciones, a nivel legislativo e incluso constitucional7.

Pero sobre todo en conexión con las "relaciones ético-sociales" y las "económicas", la potestad legislativa regional y las funciones atribuidas a los entes locales implican nuevas experimentaciones: familia, escuela, salud, paisaje, territorio y entorno, políticas de la vivienda, y, de nuevo, el inmenso campo del trabajo son todos sectores en los que la rápida y constante evolución de las situaciones consideradas merecedoras de tutela determina la elaboración de reglas nuevas, la expansión de la protección de los ciudadanos individual y colectivamente, la extensión subjetiva de las garantías.

Más limitado aparece el papel de las Regiones y de los entes locales respecto de las relaciones a las que la Constitución italiana denomina "políticas": pero, a pesar de eso, también en los niveles regionales, provinciales y municipales se puede estimular la actividad del legislador en la elaboración de nuevos tipos de derechos: derechos de participación, habeas data, derechos conexos a la intervención directa en la gestión de la cosa pública, etc., encuentran su inspiración en la experiencia de las periferias institucionales, y sólo sucesivamente son Page 92 reconocidos en la ley estatal o en propuestas de revisión constitucional. (Mientras que en el extranjero ya en numerosos casos la protección ha sido concedida a un nivel más elevado por las Constituciones aprobadas en los últimos lustros).

La segunda variante que señalamos está representada por la extensión subjetiva de los derechos, es decir, por la atribución de posiciones jurídicas positivas a sujetos distintos de los ciudadanos (en su momento italianos o de la Región o del Ayuntamiento).

El tema es fundamental desde siempre, o, mejor dicho, desde cuando parte de los derechos han sido desvinculados, en cuánto a su reivindicación y ejercicio, del arraigo en el territorio de un ente determinado y las conexas obligaciones contributivas; desde que han empezado a reducirse los nexos entre tasación y ejercicio de la soberanía (o, en nuestro caso, de la autonomía) y sobre todo los derechos de prestación han sido reivindicados prescindiendo de tal vínculo. ¿Quién tiene derecho a una prestación asistencial pagada, al menos en parte, por los contribuyentes de un determinado Ayuntamiento (o Provincia, o Región o Estado)? ¿Sólo los domiciliados o todos los ciudadanos italianos, o también terceros? ¿Y quién tiene título para ejercer algunos derechos "políticos" disciplinados autónomamente por la normativa de cada ente, como, por ejemplo, la participación en un referéndum consultivo? ¿Todos los miembros de los censos electorales del Ayuntamiento, o también -por ejemplo- los mayores de dieciséis años o todos los residentes, y en caso afirmativo con qué límites temporales, o todos los que producen renta en el Ayuntamiento, Provincia o Región? ¿Existen principios limitativos, en ausencia de una clara normativa?

De forma parecida se manifiesta el problema del conflicto entre derechos individuales y derechos colectivos: el respeto no sólo de los principios que sujetan cada comunidad, por ejemplo, el orden público, la "moral común", etc., pero también de los derechos de los individuos, con independencia de la comunidad a la que pertenecen, que se contrapone a veces al (¿debido?) respeto a los derechos de las comunidades8. Hace un tiempo, el problema aparecía como marginal en gran parte del País. (Afectaba quizás sólo a las pequeñas minorías Rom -de origen gitano- o casos análogos). Hoy asume una importancia creciente, y los propios administradores de los entes locales y las Regiones deben afrontarlo "en Page 93 la trinchera", encontrando el modo de conciliar diversas libertades de culto, diversas metodologías de enseñanza, diversos modos de concebir las relaciones familiares, diversas formas de vestir (el chador o velo), y diversas costumbres (la hora de la plegaria, la alimentación, los días de descanso, los horarios de las tiendas) etc.

De estas experiencias se deducen nuevos modos de concebir las relaciones entre individuos y grupos, y encuentran su fundamento los presupuestos para elaborar nuevos derechos o situaciones jurídicas tuteladas. El problema jurídico es determinar cuándo y en qué medida las Regiones y los entes locales puedan intervenir autónomamente, los primeros en vía legislativa y administrativa, los segundos solo en vía administrativa, y cuándo se tienen que someter en cambio a reglas que procedan de más altas instancias, es decir, del Estado (o, a veces, también de la Unión Europea).

En particular las Regiones son llamadas no solamente a desarrollar actividades administrativas que implican el ejercicio de los derechos, ya que sobre todo son entes con potestad legislativa, y en las materias de competencia exclusiva, compartida o residual pueden disciplinar, conforme a las exigencias del territorio, también las posiciones positivas (o negativas) de las personas y de los grupos, si éstas conciernen a las materias de competencia regional.

Afloran sin embargo otros perfiles de interés, aunque dejados bastante de lado en el debate doctrinal.

El primero tiene que ver con la duplicación, la ampliación y la limitación de los derechos a nivel regional. Se trata de fenómenos distintos, tanto desde el punto de vista cultural como jurídico.

El fenómeno de la duplicación de disposiciones adoptadas por otra autoridad -que generalmente es una repetición por el nivel inferior de las normas del nivel más alto, pero a menudo también es un fenómeno "horizontal" (raramente se trata de una duplicación de las normas del nivel inferior por el nivel más alto)- es de una parte cultural, de la otra jurídica. Cultural porque manifiesta la ansiedad de escribir todo, de repetir las cosas, de demostrar que uno es mejor que los demás; también puede ser expresión de ignorancia de parte de los legisladores locales, que a veces están convencidos de que todo lo que no está escrito, está prohibido (lo que obviamente no es cierto para los derechos escritos en la Constitución). Esta dimensión se conecta a las temáticas del drafting normativo y en particular de las redundancias de los textos9. El fenómeno es también jurídico: Page 94 en efecto reproducir la disciplina reservada a una fuente diferente (si es superior) puede determinar la violación de una reserva, además de constituir una actividad inutiliter data.

El fenómeno de la ampliación o restricción de los derechos, respecto de la disciplina estatal, por parte de las fuentes...

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