Los derechos públicos y su transmisibilidad
| Autor | Ignacio Zurdo Garay-Gordóvil |
| Cargo | Abogado del Estado |
| Páginas | 145-165 |
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El Derecho Administrativo, como parcela de nuestro ordenamiento dedicada a la regulación de la Administración Pública, contiene, entre otras, una serie de normas que vienen a definir el régimen jurídico de las muy distintas relaciones en las que un particular o administrado se puede encontrar frente a la Administración o al lado de la misma. Así, y como es sabido, las diferentes potestades que ex lege ostenta la Administración Pública para cumplir el mandato constitucional consistente en servir con objetividad los intereses generales llevan a que los administrados puedan ser sancionados en determinados casos o a que los mismos administrados puedan colaborar con la Administración Pública a través de concesiones o subvenciones o, incluso, a que los repetidos administrados necesiten, para ejercer una cierta actividad, de una previa licencia o autorización.
En cualquiera de los supuestos que acaban de anticiparse late, indudablemente, una relación jurídica en la que encontramos unos sujetos, un objeto y una causa. Pero también en los mismos supuestos se parte de una relación en la que uno de los sujetos es de Derecho Público y otro es de Derecho Privado, con las consecuencias que la diferente configuración apuntada conlleva. Así, no debe olvidarse, como ya hemos dicho, que la actuación del sujeto de Derecho Público en las diferentes relaciones jurídicas debe estar encaminada a la satisfacción de los intereses generales. Y tampoco debe olvidarse que, a diferencia de las relaciones jurídicas entre sujetos de Derecho Privado, existen ciertas prerrogativas fundadas, precisamente, en el elemento teleológico derivado del mandato constitucional y que envuelven la actuación de la Administración Pública e, incluso, su posterior fiscalización ante un orden jurisdiccional concreto.
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Al descender al contenido de cada relación jurídica pueden diferenciarse una serie de derechos y obligaciones cuya titularidad corresponde a los distintos sujetos. De esta forma, cuando la Administración Pública ejerce su potestad sanciona-dora, el administrado sancionado tiene la obligación de, normalmente, ingresar el importe de la multa a favor de la Administración sancionadora. Sin embargo, en otras ocasiones ya anticipadas, la relación administrado-Administración Pública determina la existencia de derechos del administrado que pueden llegar a suponer, en última instancia, una ampliación de su activo: es el caso del administrado que resulta adjudicatario de un contrato administrativo y que, tras presentar una certificación de obra pública, ostenta el derecho al abono de la prestación realizada tal y como se configura legalmente; o el del administrado que ha obtenido una deter-minada licencia administrativa que le da derecho para realizar una actividad concreta.
En tales supuestos, los derechos que ostenta el administrado en el marco de una relación jurídico-pública con la Administración no son sino derechos subjetivos en el sentido en el que los definen autores como LACRUZ, esto es, facultades o poderes de un sujeto de exigir algo a otro bajo coacción jurídica. La particularidad estriba en que uno de los sujetos, el obligado en nuestros ejemplos, es una persona jurídica pública y, por tal motivo, y siguiendo la clasificación de CASTÁN, podríamos decir que se trata de derechos públicos (porque se afirman frente a un sujeto de Derecho público sobre el cual recae el correspondiente deber). Aunque mayor trascendencia práctica se deriva de encuadrar los derechos públicos de los que hablamos en otras categorías también recogidas por CASTÁN y que han de llevarnos a considerarlos transmisibles o intransmisibles, por un lado, y patrimoniales o no patrimoniales, por otro.
La primera clasificación parte de la existencia de derechos que pueden ser transferidos del titular a otra persona; la segunda, de la posibilidad de que ciertos derechos garanticen a su titular bienes, cosas o servicios pecuniariamente estimables frente a otros que garantizan intereses, posiciones o estados no susceptibles de una estimación pecuniaria. Como es lógico, el encuadre de cada derecho subjetivo en una u otra categoría dependerá del supuesto concreto ante el que nos enfrentemos. Pero esa labor resultará esencial en nuestro estudio, dado que un derecho sin contenido patrimonial, o más aún, personalísimo o intransmisible, no podrá, en ningún caso, ser objeto de cesión.
Como regla general, cuando la persona del acreedor supone un factor esencial para el nacimiento del derecho subjetivo, éste es intransmisible. Así, en sede de con-
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tratos públicos, la nueva Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), dispone en su artículo 209 que «los derechos y obligaciones dimanantes del contrato podrán ser cedidos por el adjudicatario a un tercero siempre que las cualidades técnicas o personales del cedente no hayan sido razón determinante de la adjudicación del contrato». Por otra parte, y también con categoría de principio, son derechos patrimoniales los derechos de obligación o de crédito.
En consecuencia, un derecho de cobro que un administrado ostente frente a la Administración es transmisible (porque, normalmente, no se funda en una cualidad personal del titular) y patrimonial (porque se trata, en definitiva, de un derecho de crédito). Así, el artículo 201.1 de la LCSP dispone que «los contratistas que, conforme al artículo anterior, tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a Derecho».
Y en otros ámbitos, como en el de las licencias municipales, también se prevé que el derecho que su otorgamiento supone pueda ser transmitido en determinados casos. Es el artículo 13.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, el que afirma que «las licencias relativas a las condiciones de una obra, instalación o servicio, serán transmisibles, pero el antiguo y nuevo constructor o empresario deberán comunicarlo por escrito a la Corporación, sin lo cual quedarán ambos sujetos a todas las responsabilidades que se deriven para el titular».
No debe olvidarse tampoco el régimen que en lo que venimos estudiando se aplica a las concesiones administrativas. Partiendo de la dualidad tradicional que distingue las concesiones demaniales de las que, siendo soporte de la gestión de un servicio público, se enmarcan en un contrato administrativo, debe advertirse que en uno y otro caso el concesionario cuenta con un elemento patrimonial que, en principio, puede ser objeto de transmisión. Sin embargo, debe tenerse presente lo anticipado respecto a ciertos supuestos en los que el carácter intuitu personae del derecho impide su transmisión (como ocurre con supuestos de concesiones de servicio público en los que el concesionario, elegido por la Administración con arreglo a ciertos criterios para proceder a la adjudicación, lo es precisamente por haber acreditado características que no tienen por qué darse en los potenciales cesionarios de la concesión).
Con lo hasta ahora expresado podemos intentar extraer un principio que permita sistematizar nuestro estudio doctrinal. En efecto, si hemos empezado hablando de derechos subjetivos en el marco de una relación jurídico-pública o, si se prefiere, jurídico-administrativa, es claro que existen dos importantes intereses que deben presidir la posible transmisión de dichos derechos subjetivos: por un lado, el interés del particular que, al ostentar un derecho de cobro frente a la Administración, o al haber obtenido una licencia, o al haber sido adjudicatario de un contrato, o concesionario de un inmueble demanial, ha visto incrementado su patri-149
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monio con un activo que podría, en principio, ser objeto de cualquier negocio jurídico; y, por otro lado, el interés general que debe perseguir la Administración Pública en toda su actuación y que, en muchos de los casos de los que estamos considerando, es el verdadero origen del derecho subjetivo que luego aparece en la esfera patrimonial del particular.
La combinación de ambos intereses es lo que determina la necesidad de matizar el impulso inicial favorable a afirmar la transmisibilidad de los derechos que se originan en las relaciones Administración-administrado. Porque, en efecto, al interés privado o patrimonial del particular se contrapone el interés público de la Administración, que se manifiesta en la necesidad de que sirva con objetividad los intereses generales.
Además, y sin dejar todavía de encuadrar este estudio, cuando hablamos de transmisión de los derechos de los particulares debemos partir de un concepto amplio de transmisión en el que se englobe, no sólo la enajenación propiamente dicha (transmisión onerosa inter vivos), sino también cualquier otro acto de disposición, como el consistente en gravar con garantías reales el derecho del particular. En este punto resulta obligado analizar la posibilidad de constituir prendas sobre licencias o sobre créditos contra la Administración, o la viabilidad de hipotecar una concesión demanial.
Y no debe perderse de vista tampoco el aspecto puramente económico de lo que estamos abordando. Ciertamente, la posibilidad de obtener financiación ofreciendo como garantía alguno de los derechos o bienes que surgen de las relaciones que un particular tiene con la Administración resulta sumamente interesante tanto para el...
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