Los derechos fundamentales de los trabajadores en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
| Autor | Giovanni Orlandini |
| Cargo | Universidad de Siena |
| Páginas | 57-77 |
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Hablar de la tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales de los trabajadores en el ordenamiento de la Unión Europea significa ante todo enfrentarse con una enorme contradicción, si no con una suerte de paradoja. Sobre el plano formal de su reconocimiento, si confrontamos el cuadro de fuentes del Derecho de la actual Unión Europea con el de la originaria Comunidad Europea, se podría entender concluida la "fatigosa marcha" de los derechos de los trabajadores en el ordenamiento euro-unitario2. La Unión Europea no puede considerarse afectada de "frigidez social"3si todos los derechos que en los ordenamientos nacionales constituyen la base del denominado Modelo Social Europeo, están reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales (en adelante "Carta"), a la que el artículo 6.1 TUE atribuye la misma fuerza jurídica de los Tratados. Enumerados en el título IV, rotulado "Solidaridad", los derechos sociales y del trabajo se ubican junto a los derechos civiles y políticos; y es la primera vez que semejante equiparación se lleva a cabo en una fuente de Derecho internacional, en nombre del principio de "indivisibilidad" de los derechos fundamentales. Por otra parte, el mismo artículo 6.3 TUE confirma lo que el Tribunal de Justicia reconoce desde hace tiempo, esto es, que los derechos fundamentales resultantes de las tradiciones constitucionales comunes entre los Estados Miembros (y por tanto también los de los trabajadores) forman parte del Derecho de la Unión Europea en cuanto "principios generales".
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Y sin embargo, cuanto más solemnemente las fuentes primarias de la Unión reconocen y proclaman los derechos fundamentales de los trabajadores, más se ponen en entredicho por los hechos, al ser objeto de procesos que reducen su alcance y erosionan su contenido en los ordenamientos nacionales. Aunque estos procesos afectan a todos los Estados Miembros, se manifiestan con la máxima evidencia en los Estados del sur de Europa que se enfrentan con la crisis de deuda soberana; hasta el punto de que el Presidente del Banco Central Europeo, entrevistado por el Wall Street Journal en noviembre de 2012 ha sido capaz de afirmar cándidamente que "el Modelo Social Europeo ha muerto", ratificando así, evidentemente, también la muerte de los derechos que lo caracterizan4.
El Tribunal de Justicia, como supremo órgano jurisdiccional garante del respeto de las fuentes primarias de la Unión Europea por parte de los Estados Miembros y de las mismas instituciones europeas, debería poner freno a semejante proceso de desestructuración de los derechos fundamentales de los trabajadores. Pero no es así: el desmantelamiento del Modelo Social Europeo se está consumando ante el sustancial silencio de los jueces de Luxemburgo, que muy raramente han intervenido para tutelar los derechos fundamentales de los trabajadores en su reciente jurisprudencia. Del último informe anual sobre la aplicación de la Carta5resulta que ésta se encuentra cada vez más presente en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, pero los artículos a los que se ha recurrido con mayor frecuencia son los relativos al acceso a la justicia (art. 47), a la protección de los datos personales (art. 41), a la no discriminación (art. 21) y al derecho de propiedad (art. 17); incluso la disposición que reconoce la libertad de empresa (art. 16) es más utilizada que todos los derechos contenidos en el Título IV en su conjunto, que encuentran reflejo sólo en el 3% de las decisiones del Tribunal fundadas en la Carta. Esta es la imagen más elocuente de la paradoja a la que se ha hecho referencia al inicio: la crisis económico-financiera ha desencadenado un proceso de difuso y progresivo desconocimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores reconocidos en las más altas fuentes del Derecho euro-unitario, pero el órgano jurisdiccional encargado de garantizarlos se muestra impotente e incapaz de manifestarse al respecto.
La razón de ello reside en el hecho de que el Tribunal de Justicia opera (también) como tribunal de los derechos, pero de una manera completamente distinta - como es obvio- a los Tribunales Constitucionales nacionales, e incluso a otros organismos que, por distintos motivos, supervisan el respeto de los estándares internacionales de tutela de los derechos fundamentales. Para que un derecho reconocido en la Carta pueda ser invocado ante el Tribunal de Justicia -o even-tualmente ante un juez nacional- es necesario que haya surgido una controversia relativa a la aplicación de una norma de Derecho de la Unión Europea, pues la Carta (según lo dispuesto en el artículo 51) no "crea ninguna competencia o
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misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y misiones definidas en los Tratados" y vincula a los Estados "únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión". La controversia que legitima la intervención de los jueces europeos naturalmente debe referirse a fuentes de hard law, esto es, producidas por el poder legislativo y generadoras de efectos directos en los ordenamientos nacionales; sin que pueda considerarse Derecho de la Unión Europea en sentido estricto el denominado soft law, consistente en meros actos de dirección y coordinación de las políticas nacionales. Por este motivo el Tribunal de Justicia no puede enjuiciar las políticas de austeridad que representan el "frente" en el que se juega buena parte de los derechos fundamentales de los trabajadores; tanto si aquellas políticas han sido impuestas por la Troika con los Memoranda of Understanding (como en el caso de Grecia y Portugal), como si han sido promovidas a través de los nuevos instrumentos de la gobernanza económica, o mediante las recomendaciones adoptadas por el Consejo en el marco del Semestre Europeo (como en el caso de Italia o España). En efecto, los actos con los cuales las instituciones europeas promueven las políticas de austeridad no forman parte de las fuentes "jurídicamente" vinculantes del Derecho de la Unión Europea6.
Por consiguiente, a los sindicatos y a los trabajadores de los Estados más afectados por las medidas de austeridad no les ha sido posible contrastar dichas medidas sobre el plano judicial, invocando ante el Tribunal de Justicia la Carta o los principios generales del Derecho euro-unitario. Cuando lo han hecho, el Tribunal no ha podido hacer otra cosa que negar su propia jurisdicción, declarándose incompetente7. Para encontrar una voz en defensa de los derechos de los trabajadores ha sido necesario invocar otras fuentes internacionales del trabajo (los Convenios de la OIT y la Carta Social Europea), o los principios constitucionales nacionales. Frente al silencio de los jueces de Luxemburgo, ha correspondido a los expertos del Comité Europeo de los Derechos Sociales recordar al Gobierno griego que las reformas adoptadas para implementar el MoU no son compatibles con los estándares mínimos de tutela de los derechos sociales de la Carta Social8; como por otra parte ya había señalado la "Misión de alto nivel" llevada a cabo en ese país en 2011 por los expertos de la OIT9. Mientras, en Portugal, ha sido el Tribunal Constitucional el que ha puesto freno, aunque sea parcial, al desconocimiento de los derechos sociales reclamado por la Troika10.
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El paradójico escenario que se acaba de describir nos lleva a abordar el discurso sobre los derechos fundamentales de los trabajadores en la Unión Europea siendo conscientes que de ellos es más fácil decir lo que "no son" que lo que "son". Tales derechos no dan lugar a una "ciudadanía social europea" que se sume a la nacional, enriqueciéndola; su reconocimiento no implica la atribución de su titularidad a los ciudadanos y a los trabajadores europeos, sino, más modestamente, proporciona al Tribunal de Justicia un instrumento de valoración acerca de la legitimidad del Derecho de la Unión Europea y del Derecho nacional que lo aplica.
Para entender de qué forma opera semejante función, y por tanto para qué sirven realmente los derechos fundamentales de los trabajadores en la Unión Europea, es necesario enfrentarse al artículo 51 de la Carta y aclarar cuándo éstos se colocan dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión Europea. Y a esta pregunta sólo puede responderse adoptando un enfoque "positivista" que tenga en cuenta todo cuanto emerge de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por lo que es preciso analizar en las páginas siguientes los (pocos) casos en los cuales el Tribunal ha reconocido expresamente un derecho fundamental de los trabajadores (esto es, calificándolo como tal) y lo ha utilizado en su argumentación.
La jurisprudencia del Tribunal corrobora la tradicional distinción entre función "positiva" (o "promocional") y "negativa" (o "defensiva") desarrollada respecto a los derechos fundamentales del ordenamiento de la Unión Europea. Se trata de una distinción inevitablemente esquemática, pero que describe y comprende todos los casos que hasta hoy han sido objeto de las decisiones de los jueces europeos.
La primera función (positiva/promocional) concierne en primer lugar a las instituciones políticas de la Unión Europea, en el...
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