Derecho a la educación y libertad de enseñanza en la LOMCE
| Autor | Oscar Celador Angón |
| Cargo | Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 185-214 |
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La aprobación parlamentaria de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE) ha provocado un inten-
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so debate político y social, debido a que se trata de una reforma que está llamada a tener importantes repercusiones en la formulación del futuro modelo educativo. El momento y las formas utilizadas por el legislador han avivado la polémica en torno a la reforma educativa, ya que ésta ha sido impulsada con escaso consenso parlamentario, y en un momento de crisis económica caracterizado por sucesivos recortes al Estado social y un fuerte impulso político a la privatización de servicios públicos esenciales.
La ausencia de estabilidad legislativa en el terreno educativo es probablemente uno de los principales defectos que arrastra nuestro modelo, ya que los legisladores que se han precedido en democracia han ignorado la importancia de concebir a la educación como una cuestión de Estado, y no han diseñado políticas para el largo plazo; que por lo tanto sean la consecuencia de un debate serio, público y que manifiesten un elevado grado de consenso político y social. Baste señalar a este respecto que la Ley Orgánica de Calidad de la Educación 10/2002 (LOCE), de 23 de diciembre de 2002, no llegó a aplicarse debido a la aprobación de la Ley Orgánica 2/2006 (LOE), de 3 de mayo, de Educación1; y la LOE, a su vez, ha sido objeto de una profunda revisión con ocasión de la aprobación de la LOMCE.
Las modificaciones legislativas referidas explican la tensión que históricamente ha existido en nuestro ordenamiento jurídico en torno a la formulación de los derechos a la educación y a la libertad de enseñanza, así como a las materias y contenidos que deben formar parte del currículo escolar. Los defensores de la última reforma educativa han argumentado que con la misma se pretende mejorar la calidad y la excelencia del modelo educativo, aportar soluciones al elevado grado de fracaso y abandono escolar, así como introducir nuevos patrones de conducta que ubiquen la educación en el centro de nuestra sociedad y economía2. Ahora bien, dada la trayectoria legislativa en este terreno no debería sorprendernos que la mejora de la calidad del modelo educativo haya sido el pretexto utilizado por el legislador para modificar o
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eliminar los elementos configuradores del sistema educativo que introdujo la LOE.
A partir de estos parámetros, pretendemos analizar la configuración de los derechos a la educación y a la libertad de enseñanza en la reforma legislativa y su coherencia con el marco constitucional. Para ello hemos dividido nuestro estudio en dos partes, si bien interrelacionadas, claramente diferenciadas: por una parte, la reforma ideológica operada en el currículo y en el modelo escolar, que se ha traducido en la desaparición de la asignatura de educación para la ciudadanía y los derechos humanos (ECJ), la conversión de la enseñanza de la religión confesional en una asignatura evaluable y la posibilidad de que los poderes públicos financien la educación diferenciada por razón de sexo; y por otra, el papel que la reforma educativa concede a la libertad de enseñanza, y especialmente al protagonismo que ésta concede a la iniciativa privada financiada con recursos públicos.
El artículo 27 de la Constitución española (CE) es probablemente uno de los textos más complejos de la Carta Magna, tanto por la relevancia de los derechos y libertades que protege, como por el profundo debate que la sociedad española ha mantenido históricamente en torno al alcance y contenido de esta porción del texto constitucional. El art. 27 CE fue el resultado del acuerdo de los grupos parlamentarios, de ahí que reconozca en el mismo punto como derechos fundamentales el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, de acuerdo con la fórmula: "todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza"3.
El hecho de que la libertad de enseñanza se recoja a continuación del derecho a la educación no es casual, e indica el carácter principal del Estado en el sistema educativo, y el consecuente carácter subsidiario de la enseñanza privada. Como ha señalado Embid Irujo, "la Constitución otorga al Estado, sin duda, el papel preeminente sobre la instrucción tanto pública como privada. Le confiere la potestad de inspeccionar y homologar el sistema educativo con
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la finalidad de garantizar el cumplimiento de las Leyes (art. 27.8 CE). Sistema educativo que, insisto de nuevo, comprende tanto a los centros públicos como privados como se deduce de la consulta de la legislación ordinaria"4.
En otras palabras, el marco constitucional asigna la responsabilidad y la titularidad del derecho a la educación al Estado, pero establece un sistema dual en el cual conviven la enseñanza pública y privada, y de forma subsidiaria a la enseñanza pública -ideológicamente neutral- concurren centros escolares que representan la concepción ideológicamente pluralista de la sociedad española5.
La redacción constitucional indica que los constituyentes evitaron la ordenación de un modelo educativo específico, habilitando al legislador para que desarrollase el modelo educativo respetando los principios recogidos en el texto constitucional, y solucionase los potenciales conflictos entre los derechos a la educación y la libertad de enseñanza a partir del criterio hermenéutico contenido en el artículo 27.2, donde se establece cuál es el objeto de la educación; es decir, la finalidad que debe perseguir la interpretación de los principios del sistema educativo. Dicha finalidad, en la línea de la Declaración Universal de Derechos Humanos, es el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. Como ha señalado Suárez Pertierra, "la congruencia constitucional, tanto interna como externa, del sistema educativo dependerá de su adecuación a la finalidad propuesta con su formulación, que es la referida en el punto segundo del artículo 27"6.
El derecho a la educación, entendido como el derecho "a formar en libertad y para la libertad la propia conciencia como parte del derecho al libre desarrollo de la personalidad en expresión del artículo 10.1 CE"7, es un derecho de naturaleza prestacional vinculado a la esencia del Estado social. Por este motivo, afirma Llamazares Fernández que: "el objeto de la educación es justamente la formación y la maduración de la propia conciencia en la percepción por el sujeto de sí mismo como distinto de los otros y de lo otro, así como de las consecuentes relaciones con este entorno, percepción que permi-
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tirá que las relaciones frente al mismo sean conscientes, valorativas y críticas, responsables y, en definitiva, realmente libres"8. Ahora bien, el derecho a la educación debe interpretarse en paralelo al mandato contenido en el artículo 9.2 CE que ordena a los poderes públicos, tanto promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, como remover los obstáculos que impidan o dificulten la participación de todos los ciudadanos en la vida política, econó-mica, cultural y social.
La libertad de enseñanza ha sido definida por el Tribunal Constitucional como: "una proyección de la libertad ideológica y religiosa y del derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas u opiniones que también garantizan y protegen otros preceptos constitucionales"9. De esta mane-ra, la libertad de enseñanza se conforma como una "actividad encaminada de modo sistemático y con un mínimo de continuidad a la transmisión de un determinado cuerpo de conocimientos y valores, que se conforma como una proyección del derecho de libertad de conciencia consagrado en el artículo 16.1 CE"10. Asimismo, la libertad de enseñanza implica el derecho a crear instituciones educativas (27.6 CE), el derecho a la libertad de cátedra (20.1.1c) CE), y se conforma como un derecho que sirve de cauce para que el ejercicio del derecho de los padres a elegir la educación religiosa y moral de sus hijos (27.3 CE)11. La formulación de la libertad de enseñanza puede parecer redundante a la vista de lo establecido en los números 3 y 6 del artículo 27 CE, salvo que con la inclusión expresa de este derecho se pretendiera excluir el monopolio estatal de la educación12.
Por último, el ejercicio de los derechos a la educación y a la libertad de enseñanza debe contextualizarse en el marco del "Estado social y democrá-
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tico de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político" (art. 1.1). CE. La gratuidad y la obligatoriedad de la enseñanza básica que ordena el art. 27.4 CE es una muestra de estos principios, siendo los poderes públicos los garantes del cumplimiento efectivo de esta disposición mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes (27.5 CE). El artículo 27.8 CE señala que los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las Leyes, de forma que el Estado monopoliza ambas funciones sin que se prevea una posible delegación de las mismas13.
Una vez delimitados los...
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