El derecho de acceso en las organizaciones internacionales de ámbito regional
| Autor | Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) |
| Páginas | 25-45 |
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La especificidad que caracteriza a la Unión Europea y que la diferencia de cualquier otra organización internacional y estructura estatal, así como la especial incidencia que el Derecho de la Unión tiene sobre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y el valor normativo que la UE tiene a nivel internacional, justifica la necesidad de un capítulo enfocado en el estudio de la materia a nivel comunitario.
Algunas de las mayores críticas que, tradicionalmente, han venido recibiendo las instituciones de la Unión Europea y el método comunitario de decisión, se refieren a su presunto déficit democrático y a la opacidad en su funcionamiento. Ello, unido a la relativa lejanía geográfica de la Unión Europea frente a los ciudadanos, a su escasa presencia mediática en comparación con el peso que tienen las instituciones y procesos políticos nacionales y al generalizado sentimiento de desconfianza y frustración que los ciudadanos europeos sienten respecto a las políticas europeas, hacen de la transparencia y el acceso a la información de las Instituciones comunitarias una necesidad inaplazable.
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La crisis económica que la Unión Europea y sus Estados miembros han sufrido con especial virulencia durante los últimos años ha contribuido a fortalecer el convencimiento generalizado de que es necesario perfeccionar los mecanismos de transparencia y de participación ciudadana. No obstante, estas reclamaciones no son únicamente fruto de la coyuntura socioeconómica reciente, sino que se retrotraen tiempo atrás. Destaca así el Libro Blanco sobre la Gobernanza de 20013, que ya contenía buena parte de estas exigencias y reflexiones. Ya entonces este documento certificaba la «cada vez menos confianza en las instituciones y en los políticos» por parte de la ciudadanía, así como su desinterés por un «sistema complejo cuyo funcionamiento apenas entienden», por lo que «cada vez confían menos en su capacidad para realizar las políticas que ellos desean». Más de una década después, el Eurobarómetro de noviembre de 2014 arrojaba el dato de que un 50% de los ciudadanos europeos desconfían de la UE frente al 37% que sí confía4.
Si bien la desafección ciudadana puede surgir de orígenes diversos, la transparencia puede contribuir a favorecer la legitimación de las instituciones, tratándose probablemente de una condición necesaria, aunque no suficiente. Y dentro de la transparencia, como ya se ha señalado, el derecho de acceso a la información pública es una pieza fundamental5.
El derecho de acceso a la información ha experimentado una evolución reciente muy positiva, y como se tendrá ocasión de estudiar en este capítulo, además de su reconocimiento por el derecho originario de los Tratados y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) y el derecho derivado fundamentalmente a través del Reglamento 1049/2011 en proceso de reforma, también ha desempeñado un papel trascendental la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en la delimitación del alcance y praxis del derecho de acceso a la información y documentos comunitarios. También, en mate-ria de derecho de acceso, reviste gran importancia el Convenio 205 del Consejo de Europa. Por su parte, los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros de la Unión Europea, también han ido, progresivamente, adaptando sus legislaciones a las cada vez mayores exigencias de transparencia, participación y derecho de acceso, si bien no todos los países lo han asumido con el mismo ritmo ni con la misma intensidad.
Ahora bien, a pesar de los avances experimentados, la Unión tiene ante sí frentes abiertos a los que debe dar respuesta con una posición favorable a la transparencia y a la participación. La excesiva permeabilidad de las instituciones comunitarias a las influencias de los lobbies y grupos de presión que legí-
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timamente participan en el procedimiento legislativo6, el actual procedimiento abierto de reforma del Reglamento 1049/2001 que no termina de arrancar, o el recurrente conflicto entre el derecho de acceso y la necesaria protección de datos personales, son algunos de los ejemplos de tales desafíos.
El derecho originario o primario de la Unión Europea se identifica sustancialmente con los Tratados Constitutivos y los Tratados concluidos para su modificación (último de los cuales es el Tratado de Lisboa, que entró en vigor en enero de 2010), con los actos que se producen como consecuencia de las adhesiones de nuevos Estados miembros y también con el caso especial que representa la CDFUE, que ha adquirido desde Lisboa fuerza jurídica vinculante con valor de derecho originario.
La diversidad en la composición y estructura de la UE explica que fuera más complejo consagrar al máximo nivel desde el principio el derecho de acceso a documentos e información comunitaria. Así, este derecho no existió inicialmente en los Tratados, sino que experimentó una evolución muy dilatada en el tiempo hasta su acogida por el derecho originario. El primer atisbo de su aparición se encuentra en el Tratado de la Unión Europea (TUE) de Maastricht de 19927, un momento clave para la Unión Europea en el que fueron adoptadas diversas medidas para fortalecer y consolidar la democracia de la estructura comunitaria. Tras estos primeros pasos, en 1993 el Consejo y la Comisión apro-baron el Código de Conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y la Comisión, un código cuyas disposiciones fueron desarrolladas por Decisiones de las Instituciones comunitarias que regulaban las condiciones que darían lugar a un efectivo ejercicio del derecho de acceso8.
Ahora bien, a pesar de estas primeras aproximaciones en el derecho originario, todavía el derecho de acceso no se había incluido en el articulado de los Tratados. Hubo que esperar a la modificación de los Tratados en Ámsterdam en 1997 para que el nuevo artículo 255 del entonces Tratado de la Comunidad Europea (TCE) lo recogiera y reconociera a todo ciudadano o residente en la Unión Europea la posibilidad de acceder a los documentos que obraran en poder del Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión Europea.
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El último de los pasos hacia la regulación que está actualmente en vigor fue la inclusión del derecho de acceso en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE9o Tratado de Lisboa) en el artículo 15.3. De su redacción se concluye que el derecho de acceso no será ya una mera estrategia política para dotar de legitimidad a las instituciones comunitarias, como parecía hasta el momento, sino que se consagra como una pieza esencial del principio de transparencia de la UE10:
Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con el presente apartado.
El Parlamento Europeo y Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, determinarán mediante reglamentos los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos.
Cada una de las instituciones, órganos u organismos garantizará la transparencia de sus trabajos y elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos, de conformidad con los reglamentos contemplados en el párrafo segundo.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones solo estarán sujetos al presente apartado cuando ejerzan funciones administrativas.
El Parlamento Europeo y el Consejo garantizarán la publicidad de los documentos relativos a los procedimientos legislativos en las condiciones establecidas por los reglamentos contemplados en el párrafo segundo
.
De este artículo hay que destacar una novedad fundamental respecto a la regulación que había habido hasta el año 2009 y que representa un avance ciertamente muy sólido en la consolidación del derecho de acceso a información pública. Frente a la regulación del anterior artículo 255TCE, los ciudadanos ya no tienen que limitarse a solicitar documentos de Parlamento, Consejo o Comisión, sino que pueden elevar sus peticiones a todos aquellos órganos, instituciones u organismos de la UE que estimen oportuno.
Por su parte, la CDFUE proclamada en el año 2000 contempló también el derecho de acceso a documentos comunitarios como un derecho fundamental en el artículo 42:
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Todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión
.
La inclusión de este derecho en la Carta como derecho fundamental no es cuestión baladí, sobre todo teniendo en cuenta que, por un lado, en algunos de los Estados miembros de la Unión Europea no tiene esta consideración11y, por otro lado, la Carta ha adquirido fuerza jurídica vinculante desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
A El Reglamento 1049/2011
Además del reconocimiento que ha hecho el derecho originario...
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