Depuración urbanística del derecho de costas
| Autor | Juan Francisco Pérez Gálvez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Almería |
| Páginas | 559-573 |
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El litoral y la costa española están amenazados. Esta realidad no es nueva y para hacerle frente se han articulado una serie de herramientas legislativas.
Debo recordar que se trata de un ámbito donde competencialmente concurren la Administración de la Unión Europea (medio ambiente, art. 174 TUE), la Administración General del Estado (en adelante AGE, legislación básica en materia de medioambiente y determinación de las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes con la zona marítimo-terrestre, arts. 149.1.23 y 149.1.1, respectivamente), Administración autonómica (medio ambiente, ordenación del territorio, incluyendo el litoral y urbanismo) y las corporaciones locales (urbanismo). Un elemento determinante ha sido la Ley de Costas y tal como determina la SAN de 16 de mayo de 2013 (Sala de lo Conten-cioso-Administrativo, Sección 1.ª), recurso contencioso-administrativo 352/2011, F.D. 3.º: "La finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio, no fue solo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección del dominio público marítimo-terrestre, sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, consolidadas previamente a su entrada en vigor, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (art. 132 CE)".
Hay un problema fundamental, que es la falta de interiorización por parte de la sociedad y de las Administraciones públicas en todos los niveles, de los valores que sustenta el art. 45 y 132 CE y la LC 88. Las Administraciones, por acción u omisión, permiten la consolidación de situaciones contra legem, aplicando
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con posterioridad la aceptación de la fuerza normativa de lo fáctico. Y la experiencia constatable es lúgubre y sombría si miramos con detenimiento y objetividad lo que ha sucedido en España ante el fenómeno denominado "burbuja inmobiliaria" y sus antecedentes, no tan inmediatos, con secuelas trascendentes sobre el litoral:
"Desde 1986, podemos considerar un modelo de crecimiento estable con varias constantes reconocibles. Se produce un fenomenal incremento del PIB (17 puntos por encima de la media europea) seguido por unos Gobiernos desesperados por ofrecer una imagen exterior de solvencia y convencer a nuestros socios de que se trata de un mérito propio y no del resultado de sus ayudas. Todo mientras se mantiene la dependencia económica de su turismo, lo que se llama estar al pan y a las tajadas.
En estas décadas de crecimiento, la construcción multiplica su peso sobre el PIB a medida que este aumenta. De un 6,4% en 1985 a un 17,9% en 2007, es decir, se triplica. En el mismo periodo, la industria y la agricultura se estrellan: de un 28% a un 13,4 y de un 6% a un 2,8%, respectivamente. En 2007, último año de bonanza, la construcción alcanza mayor volumen sobre el PIB que ambos sectores juntos, eso sin añadir su repercusión indirecta sobre industria y servicios, con la que, según algunos analistas, superaría el 30%. Ese mismo año, el valor del otro sector bajo sospecha por su influencia, el turismo, significa poco más de la mitad del suyo, un 10,7%.
En pocas palabras, entre un quinto y un tercio del PIB español en 2007 depende directamente de la construcción, que sustituye por sí sola a la agricultura y la industria. Pero ¿por qué la construcción? Volviendo al inicio en 1986, el catedrático de economía Ricardo Ver-gés lo expresa así en el artículo de 2009 titulado "Cómo sobrevivir a 20 años de política económica: La historia explicará algún día por qué, ante las existencias prescritas desde 1986 para la entrada en la Unión Europea solicitada por los gobiernos de Felipe González y Mario Soares, estos respondieron con ambivalencia con el fin de embolsar las ayudas prometidas de cara al desarrollo tecnológico y, acto seguido, sustituirlo por algo más facilón y con más glamour como podía ser lo residencial, lo turístico o los servicios [...]. Ahora toca encararnos con el retraso tecnológico acumulado que ha hundido nuestras exportaciones y que nos impide conseguir lo necesario para poner de nuevo en marcha el contador de nuestro futuro desarrollo".
El profesor de economía, Gonzalo Bernardo Domínguez, en su libro ¿Cómo invertir con éxito en el mercado inmobiliario?, resulta más concreto y algo menos polémico: "En 1985, una vez finalizada la reconversión industrial [.] el Gobierno instauró un nuevo modelo de crecimiento [.]. Debido a su intensiva utilización del factor trabajo y a su relativamente elevada ponderación en el PIB, el sector de la construcción fue considerado el idóneo para capitanear el proceso de recuperación económica. Para conseguir dicho objetivo, el Gobierno programó un ambicioso plan de nuevas infraestructuras y una serie de medidas liberalizado-ras y de apoyo a la industria de la edificación residencial".
Así pues, la situación en 1986 era óptima para el sector: una red de comunicaciones paupérrima en relación con Europa y un mercado residencial con un recorrido tan largo como la década que llevaba congelado, todo ello sazonado con la necesidad de reubicar a los trabajadores no especializados que perdían la industria y la agricultura. La construcción ofrecía una respuesta rápida y agradecida: crecimiento económico y empleo instantáneos, incremento de la actividad empresarial a expensas de la promoción privada (residencial) y pública (obra civil), y la mejora constante de las infraestructuras sufragada por la CEE y palpable por los votantes. Un sueño político"1.
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Y el modus operandi ha continuado:
"Muy por delante de La Sagra, el Corredor del Henares, los cincuenta y cinco kilómetros que separan Madrid de Guadalajara, con un inmenso desarrollo industrial y grandes poblaciones intermedias, se había convertido en una de las regiones de mayor crecimiento de toda la Península a pesar de su ya elevada densidad de ocupación. A medida que se agotaban los desarrollos urbanos intermedios, estos se alejaron hasta alcanzar a la misma Guadalajara, que, merced a la asignación de la primera parada del futuro AVE hasta Barcelona, quedó convertida en aspirante a ciudad-dormitorio de Madrid. Sin embargo, la infraestructura sufrió una modificación que resulta en el mejor de los casos, pintoresca. Mientras el desarrollo del AVE trataba de enlazar las capitales en su mismo centro, el desembarco en Guadalajara se fue a colocar a ocho kilómetros de la ciudad, levantando una estación con pretensiones de albergar una lanzadera directa a la capital en un baldío en mitad de ninguna parte en una de las provincias más despobladas del país.
Inmediatamente, se planificó una nueva ciudad en torno al apeadero bajo la consigna de encontrarse a quince minutos de Madrid, los mismos que en realidad la separaban de Guada-lajara, a la que se accedía a través de una carretera de montaña de un solo carril y semiaban-donada. A cuenta del nuevo núcleo, los terrenos rústicos colindantes conocieron el proceso explicado [...] para convertirse en urbanizables, multiplicando su valor y enriqueciendo a sus propietarios que ganaron bastante más que si les hubiera tocado la lotería. En 2003 la promotora Reyal anunciaba el proyecto Ciudad Valdeluz, que comenzaría a ejecutarse un año más tarde, cumpliendo unos plazos desconocidos para el sector, sobre un espacio de cinco millones de metros cuadrados, estimados en ese momento en un valor de 50 millones de euros. Siguiendo de nuevo nuestros cálculos, dichos terrenos podían haber valido diez veces menos cinco años antes y venderse en otros tres por cien veces más. Ese septiembre, la revista Interviú sacaba a la luz la relación directa de varios familiares de la presidenta de la Comunidad de [...] con dichos terrenos, de los que eran propietarios y para cuya edificación habían formado una sociedad con Reyal"2.
Respecto de las secuelas sobre el litoral debemos admitir que es cierto que la LC 88 generó daños que se pueden resumir del siguiente modo: ciudadanos que perdieron sus propiedades privadas y obtuvieron a cambio una concesión con limitaciones respecto del uso de terrenos ocupados, sin pago de canon, por un determinado periodo de tiempo; propietarios colindantes con el dominio público marítimo terrestre (en adelante DPMT), a los que se les impusieron servidumbres de tránsito o protección, etc. Pero la propia jurisprudencia ha amparado estas soluciones.
No solo me refiero al TC en España, sino también al TEDH que el 29 de marzo de 2010 (Gran Sala Depalle vs. France) falló a favor de Francia "en dos demandas presentadas contra este país por ordenar la demolición de viviendas al borde del mar, en terrenos de dominio público, según la llamada Ley Litoral de 1986. La Gran Sala decidió por 13 votos a 4 que los derribos sin indemnización no vulneran el derecho a la propiedad recogido en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, pese a ser viviendas compradas antes de la ley, al entender que estos derribos persiguen un fin de interés general, fomentar el libre acceso a la orilla, interés que ocupa un lugar preeminente, especialmente ante la nece-
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sidad creciente de proteger la costa. Sentencia que, a mayor abundamiento, pone como ejemplo a la Ley 22/1988, de Costas, de regulación razonable para solucionar los problemas de los enclaves privados en el litoral"3. Y la doctrina entiende "después de los dos fallos del TEDH que hemos examinado en este trabajo no parece existir fundamento jurídico para que se dé un vuelco a la doctrina fijada por el TC en su vieja sentencia de 1991. Los concesionarios bajo el régimen de la Ley de Costas de 1988 o los propietarios de terrenos que con el deslinde final aparezcan situados en zona de dominio público no pueden albergar ninguna confianza legítima basada en la...
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