La depuración de aguas residuales en la legislación del estado

AutorSantiago M. Álvarez Carreño
Cargo del AutorUniversidad de Murcia

V.1. INTRODUCCIÓN: LA CALIDAD DE LAS AGUAS Y LA LUCHA CONTRA LA CONTAMINACIÓN

El moderno derecho de aguas incorpora, como uno de sus objetivos principales, la lucha contra la contaminación y el mantenimiento de unos niveles de calidad ambiental de la misma que permitan satisfacer los distintos usos a que está destinada y, más allá, las propiedades naturales aptas para la vida de los ecosistemas que de ella dependen. Este cambio de perspectiva, exigido desde el derecho constitucional a disfrutar de un medio ambiente adecuado (art. 45.1 CE), parte de la propia evolución social y económica de los países industrializados. La calidad del recurso se formula así como una condición que establece el límite para cada uno de los usos posibles del agua en el sentido de que su utilización en diferentes actividades económicas o sociales tiene un límite en los efectos negativos que pueden producir sobre éste y otros recursos naturales.

Esta preocupación del derecho de aguas por la protección y conservación del recurso no es, desde luego, nueva. Por el contrario, ya el 6 de mayo de 1968 el Consejo de Europa aprobó la Carta del Agua en la que se establecen una serie de principios en relación a este recurso y, entre ellos, el de que resulta indispensable su preservación: «como consecuencia de la explosión demográfica y del rápido aumento de las necesidades en la agricultura e industria modernas, las reservas en agua están siendo objeto de una demanda creciente; pero no se logrará satisfacer ésta ni se elevará el nivel general de vida, si todos nosotros no aprendemos a considerar el agua como preciado producto, que es necesario preservar y utilizar racionalmente» (principio 2). Además, en el siguiente principio se insiste en que alterar la calidad del agua es perjudicar la vida del hombre y de los otros seres vivos que de ella dependen y, en el cuarto, que la calidad del agua debe ser preservada de acuerdo con normas adaptadas a los diversos usos previstos, y satisfacer, especialmente, las exigencias sanitarias.

Por último, con especial relevancia para nuestro objeto de estudio, en su principio quinto se señala que: «la contaminación es una modificación —generalmente provocada por el hombre— de la calidad del agua que la convierte en inadecuada o peligrosa para el consumo humano, para la industria, la agricultura, la pesca, las actividades recreativas y para los animales domésticos o la vida silvestre» y, añade que «la evacuación de los detritus de las aguas residuales, que provoque contaminación de orden físico, químico, orgánico, térmico o radioactivo, no debe poner en peligro la salud pública y tendrá que tener en cuenta la aptitud del agua para asimilar (por disolución o autodepuración) los residuos vertidos. Los aspectos sociales y económicos de los sistemas de tratamiento del agua tienen, en ese sentido, una gran importancia» 175.

Estas tendencias en el derecho de aguas han sido particularmente intensas en el ám reforzadaspor la reciente aprobación de la Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre

comunitario deactuación en el ámbito dela política deaguas. En efecto, en suprimerart

Directiva es el de «... establecer un marco para la protección de las aguas... qu

proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos... b) promueva un uso sost

largoplazode losrecursoshídricos disponibles;c) tengaporobjetounamayor

otras formasmediante medidasespecíficas de reducciónprogresiva de losvertidos, l

prioritarias, y mediante la interrupción o la supresión gradual de los vertidos,

peligrosas prioritarias; d) garantice la reducción progresiva de la contaminaci contaminaciones...».

En este sentido, la Directiva introduce a nivel comunitario —la LAg española ya lo había incorporado en su reforma de 1999 176— el concepto de «estado ecológico» que viene definido como «una expresión de la calidad de la estructura y del funcionamiento de los ecosistemas acuáticos asociados a las aguas superficiales... que se centra especialmente en la condición de los elementos biológicos del sistema». Como señalan PRAT y otros, si la definición del estado ecológico es mas o menos clara su medida resulta, por el contrario, compleja por cuanto todavía están por establecer los valores de referencia para todos los parámetros que la Directiva indica 177. La novedad por tanto puede ser más terminológica que real pero, como señala SÁNCHEZ MORÓN, «en cualquier caso, lo que el concepto de «buen estado ecológico» revela es la intención del legislador de priorizar, al menos en el terreno de los principios, la protección ambiental de los recursos hidráulicos. De hecho, conseguir ese buen estado ecológico del dominio público hidráulico aparece ahora como el primero de los objetivos de la planificación hidrológica y de la protección de esos bienes demaniales» 178.

De este modo, nuestra legislación e instrumentos de planificación hidrológica 179 establecen de modo prioritario la lucha contra la contaminación, es decir, el principio de que el desarrollo económico y social debe tener en cuenta la protección del medio ambiente y, en este caso, la protección de la calidad de las aguas 180. La Ley de Aguas, en su texto refundido aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, contiene en su art. 93 —antiguo art. 85—una definición legal por la cual «se entiende por contaminación, a los efectos de esta Ley, la acción y el efecto de introducir materias o formas de energía, o inducir condiciones en el agua que, de modo directo o indirecto, impliquen una alteración perjudicial de su calidad en relación con los usos posteriores o con su función ecológica».

En la consideración doctrinal se incluye el elemento humano como esencial en el concepto de contaminación. Así, para HERNÁNDEZ MUÑOZ «un curso de agua se considera como contaminado o polucionado cuando la composición o el estado de sus aguas son directa o indirectamente modificados por la actividad del hombre en medida tal, que disminuya la posible utilización de sus aguas para todos o algunos de aquellos fines a los que podría servir en estado natural» 181. En los casos mas graves, «la contaminación de un río puede llegar al extremo de que sus aguas sean inadecuadas para el consumo público, así como para la agricultura, ganadería, pesca, industria y actividades turísticas y recreativas...» 182.

La obligación de defender la calidad de las aguas y de luchar contra la contaminación se refleja en muchos de los preceptos de nuestra LAg. Así, cuando se establecen los principios generales que guían la actuación de la Administración hidráulica se señala que «el ejercicio de las funciones del Estado, en materia de aguas, se someterá a los siguientes principios:... 3. Compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza» (art. 14, apdo. 3). En concreto, son los organismos de cuenca quienes tienen atribuida la función de control de la calidad de las aguas (art. 24, letra c) y de definición de los objetivos y programas de calidad de acuerdo con la planificación hidrológica (art. 22, letra e), por último, realizan planes, programas y acciones «... que tengan como objetivo una adecuada gestión de las demandas, a fin de promover el ahorro y la eficiencia económica y ambiental de los diferentes usos del agua...» (letra f). Del mismo modo, los denominados por la ley como caudales ecológicos o demandas ambientales deberán fijarse en los Planes hidrológicos de cuenca y, para su establecimiento, los Organismos de cuenca «... realizarán estudios específicos para cada tramo de río» (art. 59, apdo. 7).

De modo fundamental estos objetivos básicos de nuestra legislación hidráulica se establecen a la

hora de regular la planificación hidrológica y sus contenidos. En efecto, el art. 40 —primero del Título III dedicado a la planificación hidrológica— establece que ésta «... tendrá por objetivos generales conseguir el buen estado ecológico del dominio público hidráulico... protegiendo su calidad... en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales» (apdo. 1). La propia LAg cuando describe los contenidos obligatorios de los Planes hidrológicos de cuenca señala que en ellos se realizará «la asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, así como para la conservación o recuperación del medio natural» (art. 42, letra d) y, además, se fijarán «las características básicas de calidad de las aguas y de la ordenación de los vertidos de aguas residuales» (letra e).

La protección del dominio público hidráulico y de la calidad de las aguas continentales tiene un tratamiento exclusivo en el Título V de la Ley. En su art. 92, con el que se inicia, se establecen los objetivos de dicha protección dirigidos a la lucha contra la contaminación de las aguas, previniendo su deterioro y recuperando los sistemas acuáticos asociados. La doctrina, sin embargo, ha manifestado su escepticismo en relación a la efectividad de estos preceptos para garantizar el buen estado ecológico de los bienes que integran el dominio público hidráulico 183.

La exacta determinación del estado ecológico de las aguas y la protección de su calidad mediante el control de los vertidos constituyen en cualquier caso presupuestos de la propia efectividad de la política de depuración de residuales en cuanto que «para conocer las posibilidades de uso de las aguas residuales urbanas, su peligrosidad potencial, sus posibles aplicaciones en recuperación de suelos, en reciclado de materias, en recuperación de productos..., es preciso conocer con detalle las características de la composición y demás factores que conforman los efluentes. Verdaderamente éstos varían mucho ante la presencia o ausencia de industrias y ante las costumbres higiénicas de la población...» 184. De este modo, sólo cabe desarrollar una política efectiva desde el punto de vista ambiental de depuración y reutilización de las aguas residuales depuradas si se dispone...

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