La demandada y ausente transparencia española
| Autor | Emilia Castellano Burguillo |
| Cargo | Universidad de Huelva |
| Páginas | 103-128 |
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En los últimos tiempos hablar de necesidad de transparencia en la gestión, ausencia de corrupción de las instituciones y agentes tanto públicos como privados, responsabilidad social de los agentes públicos, se ha convertido en una necesidad y no tanto en una cuestión de oportunidad1. La quiebra de confianza que se ha producido en la ciudadanía española respecto de las personas que nos representan en los entes públicos2, y de las empresas que consiguen beneficios a través de prácticas que pueden no ser transparentes y legítimas, aporta al debate una dosis de necesidad más que de oportunismo, tanto es así que la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno3, se ha convertido en una ardua tarea para los miembros de la Comisión parlamentaria encargada de dicho menester.
En el actual debate social sobre esta materia, se exponen ideas de importante calado jurídico, como la que se refiere al hecho de que es, con mayúsculas, la "ley de esta legislatura". También se ha mencionado en su debate parlamentario que se ha rebasado la pretensión y contenido inicial de la ley, porque la realidad y
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los últimos acontecimientos producidos, principalmente a nivel político, la han desbordado, debiendo, a partir del proyecto de ley presentado, ampliar y matizar muchos de sus preceptos. Incluso se ha llegado a decir que debería extraerse del texto de la misma todo lo relativo al "buen gobierno", pues dicha materia merece su propia norma independiente en la cual se profundice en muchos de los dictados que se contenían en el proyecto de ley4y en el texto finalmente aprobado5.
En este contexto, podríamos plantearnos cómo hemos llegado a esta situación en la que la ciudadanía empieza a normalizar las noticias de corrupción, los casos de desvíos de dinero público para asuntos particulares, así como supuestos en los cuales se han financiado grandes proyectos urbanísticos que no eran necesarios, con ausencia de control presupuestario y de calidad de algunos servicios, etc6. Se suele decir por algunos sectores que la corrupción es innata a nuestra cultura, expresión ésta que no nos ayuda en absoluto, ya que lo que existe es una mala praxis que genera desengaños en el ciudadano, no una educación en la picaresca. A esta mala praxis contribuyen las actuaciones de muchas Administraciones públicas donde el clientelismo puede ser habitual. Estas praxis no pueden ser aceptables en un Estado Democrático, de ahí que la siguiente pregunta que nos hacemos es si el ciudadano español está preparado para ejercer el control que esta materia reclama o si por el contrario la excesiva burocracia y los procedimientos administrativos interminables existentes en nuestro país, la convierten en un entramado de calles las cuales se ven sin salida7.
Todas estas cuestiones y otras que vamos a mencionar a continuación embriagan el debate actual sobre esta materia. Dada la extensión de los aspectos que pueden ser estudiados en relación con la transparencia, en nuestro trabajo vamos a centrarnos en el examen de los elementos que consideramos de especial interés para un primer análisis de la cuestión y en relación con los cuales consideramos podemos aportar ideas y reflexiones. Estos aspectos se van a centrar en la necesidad o no de esta Ley; en el señalamiento de los antecedentes españoles de esta regulación; en la llamada triple transparencia que debe existir; en los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación, así como en el papel que pueden y deben desempeñar los grupos de interés, la sociedad civil y los lobbies; y en la
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necesidad de un cambio de cultura en toda esta materia de manera que se actúe ante la misma de forma proactiva, ofreciendo la información adecuada de las actuaciones de los sujetos obligados, y no de manera defensiva, respondiendo más al concepto de rendición de cuentas, que de facilitación de información.
En el diario de sesiones del debate parlamentario de esta norma el profesor Sr. Fernández Rodríguez, menciona que sería interesante saber por parte de los ciudadanos de una determinada localidad por qué "el contrato de agua se ha adjudicado a fulano y cuáles han sido sus méritos para ello", por la sencilla razón de que si en un futuro dicho contrato es incumplido por el concesionario, los ciudadanos puedan saber por qué se hacen las cosas y cómo se hacen y, en todo caso, si procede reclamar8. Es importante pues conocer el resultado del funcionamiento de los servicios públicos, incluso "con datos comparativos entre una Administración y otra" para saber cómo se invierte el dinero público, dónde se hace mejor, y si las buenas prácticas son extrapolables a otras zonas de España.
La transparencia es la otra cara de la moneda de la corrupción, pero ésta no se va a terminar porque exista una norma de transparencia9. En el debate parlamentario se señaló como los "46 jueces decanos de España, consideran que la corrupción es algo sistémico en la forma de gobernar en España"10, estamos ante un problema complejo que reclama soluciones complejas, por lo que la solución no puede venir sin más de la aprobación de esta norma que ahora analizamos, aunque sin duda constituye un gran paso, de ahí que deba reforzarse la idea de que la norma en cuestión es bastante necesaria y urgente. Como se señala en su Preámbulo, con la misma se consigue un "importante avance en la materia y establece unos estándares homologables al resto de democracias consolidadas"11.
Estamos pues ante el "inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos"12. Este "deber" de responder ante la sociedad y ante Europa es lo que justifica su contenido. Pero no podemos pensar que el camino está recorrido con su "simple"13aprobación, faltarían pasos de gran importancia como son su aplicación y posterior evaluación, aspectos estos de enorme trascendencia si se pretende que la Ley sea eficaz14.
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Con la norma aprobada, nuestro país no ha venido a predicar en tierra de nadie. Por el contrario, la Comisión Europea en el año 2006 ya consideraba que "El público europeo tiene derecho a contar con unas instituciones públicas eficientes, responsables y basadas en una cultura de servicio, y a esperar que el poder y los recursos con que cuentan los organismos políticos y públicos se gestionen cuidadosamente y no se produzcan abusos con fines de lucro personal"15.
Según la Comisión Europea, este derecho se traduce en la posibilidad de acceso por los ciudadanos a los documentos no publicados de las instituciones y organismos de la UE; en el hecho de que existan bases de datos que proporcionen información sobre los órganos consultivos y los grupos de expertos que asesoran a la Comisión Europea; también en la realización de consultas a los interesados y evaluaciones de impacto detalladas y anteriores a la presentación de las propuestas legislativas; en la elaboración de un código de conducta para los comisarios europeos; en el hecho de que puedan conocerse los beneficiarios de programas y proyectos europeos; en la aprobación de las normas de deontología que deben respetar los mandatarios políticos, etc16. Esto será posible siempre que la posibilidad de participación de los que la Comisión europea considera grupos de interés se ejerza con responsabilidad. Por tanto, lo que nos quiere decir la Comisión Europea, entre otros aspectos, es que si reclamamos participación en los asuntos públicos, dicha participación debe ser ejercida y además con responsabilidad17.
A nivel de España debemos mencionar como antecedente de la nueva norma, el proyecto conocido como Aporta, impulsado por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Para entender este proyecto, señalar que desde noviembre de 2005 se pone en marcha el Plan Avanza, el cual está dedicado a impulsar en nuestro país la apertura de la información del sector público. Además este proyecto ha conllevado la encomienda, en el año 2007, a la entidad pública empresarial "Red.es" de actividades de promoción de esta materia, a lo que se sumaría la aprobación de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. Dos años más tarde, en 2009, se aprueba el Proyecto Aporta propiamente dicho que contiene tres líneas esenciales:
- Fomentar una cultura favorable a la apertura de datos públicos.
- Facilitar que las Administraciones acometan dicha apertura.
- Impulsar el mercado de la reutilización de la información pública.
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En este ámbito además de un portal telemático se ha procedido a la aprobación de la Guía Aporta, en la cual se ofrecen una serie de recomendaciones y buenas prácticas sobre la materia. Una de las cuestiones que nos interesa de esta iniciativa son los sujetos obligados en dicho proyecto, los cuales aparecen definidos en sentido amplio, incluyendo órganos de la Administración General tanto del Estado, como de las...
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