El procedimiento de declaración de incapacidad permanente
| Autor | Ramón González de la Aleja |
| Páginas | 35-46 |
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El procedimiento para la evaluación y declaración de las situaciones de incapacidad en la Seguridad Social fue reglado por el Real Decreto 2609/1982, de 24 de septiembre, que "regula la evaluación y declaración de las situaciones de invalidez", desarrollado por la Orden de 23 de noviembre de 1982, que "regula el procedimiento de actuación de los Institutos Nacionales de la Seguridad Social y de Servicios Sociales para la evaluación y declaración de las situaciones de invalidez"; dichas normas son interpretadas -pero no en lo ahora debatido, que se mantiene- a la luz de las sucesivas alteraciones producidas por el Real Decreto 1071/1984, de 23 de mayo, "sobre modificaciones de diversos aspectos en materia de invalidez permanente en la Seguridad Social", y -en parte, también en vigor- por la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social. Respecto de ellas, se ha de tener presente lo previsto por las Disposiciones Transitoria Única y Derogatoria Única del Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, por el que se desarrolla, en materia de incapacidades laborales del sistema de la Seguridad Social, la citada Ley 42/94, que los derogan parcialmente. El artículo 34.2 de la Ley 42/94 (norma eminentemente coyuntural), que dio nueva redacción al artículo 143 TRLGSS -y al margen de las críticas que en su lectura puedan surgir como política legislativa inadecuada para reformar estructuralmente el sistema (DESDENTADO BONETE y MERCADER UGUINA, 1996, pág. 481)-, atribuye la competencia de su calificación al EVI adscrito al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) en cuanto a la declaración de las situaciones de IP a efectos de reconocimiento de las correspondientes prestaciones económicas, y articulando el adecuado control en el proceso de declaración y permanencia en estas situaciones de incapacidad a través del procedimiento de revisión (infra Capítulo 12).
Basándonos en lo determinado por dicha normativa, para una adecuada fijación del objeto de estudio se requieren unos apuntes sobre el procedimiento de declaración de la IP del trabajador para, a partir del mismo y de la correlativa declaración en dicha situación del afectado (en grado
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igual o superior al de total), analizar las circunstancias por las que podría transitar, hasta su eventual vuelta a la actividad laboral del (hasta ese momento) incapacitado.
Antes de entrar a analizar la instrucción del procedimiento es necesario que, por su importancia en el mismo, al ser el órgano al que se requiere, ineludible e insustituiblemente (por contingencias comunes), la inicial valoración de la situación incapacitante del trabajador, se analice su función y composición, así como los problemas que pudieren surgir en su derivación.
La función a desempeñar por los denominados «Equipos de Valoración de Incapacidades» (EVI) en el devenir de estas situaciones a proteger es básico, por cuanto en ellos recaerán el análisis y valoración médica (que no jurídica) del cuadro patológico del eventual beneficiario de la prestación, depositando la Administración Pública del sistema de Seguridad Social en ellos la evaluación de las patologías y limitaciones orgánicas y funcionales del mismo derivadas en orden a la definitiva incidencia y valoración de las mismas en relación con el puesto de trabajo desarrollado que, con posterioridad y en un cotejo, ahora ya sí, jurídico, se habrá de dictaminar en resolución emitida por la Entidad Gestora correspondiente.
El artículo 2. del Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, en Materia de Incapacidades Laborales del Sistema de la Seguridad Social, determina la "Constitución y composición de los Equipos de Valoración de Incapacidades", siendo reseñable que en su apartado 4.1º se establece que en los supuestos como el analizado "también serán designados por el correspondiente Director provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social Vocales del Equipo de Valoración de Incapacidades: 1º Un experto en recuperación y rehabilitación, propuesto por el Instituto Nacional de Servicios Sociales o por el órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva, cuando del expediente se deduzcan indicios razonables de recuperación del trabajador [...]". En consecuencia, si se estuviera ante la presencia de valoración de la recuperación de la capacidad laboral de un trabajador "serán designados" (modo verbal imperativo) el mencionado «experto en recuperación y rehabilitación», otorgando la norma, en exclusiva, validez de composición al EVI cuando se integre con las particularidades expuestas en atención a la especificidad del caso a valorar.
De dicha dicción normativa surge un problema, no sólo teórico, cual es el de la validez de los dictámenes-propuestas preceptivos (ex artículo 3.1 del RD 1300/95) en los supuestos de análisis de recuperación de las capa-
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cidades laborales de los afectados si el requerido EVI no estuviere también constituido por el referido experto en recuperación. En estas circunstancias será ineludible considerar que ante la inadecuada composición del EVI, el dictamén-propuesta emitido sería nulo de pleno derecho, por infracción de normas y garantías esenciales en la tramitación del procedimiento, por cuanto en estos supuestos (en los que del expediente se deduzcan indicios razonables de recuperación del trabajador), el EVI habrá de tener, por imperativo de la norma, una composición específica, en los términos que aparecen en el citado artículo 2.4.1º del RD 1300/95, en el que se establece que formará parte del mismo, como vocal, "un experto en recuperación y rehabilitación [...] cuando del expediente se deduzcan indicios razonables de recuperación del trabajador". El incumplimiento de la preceptiva composición del EVI es merecedora de la declaración de nulidad de pleno derecho al amparo de lo dispuesto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), a cuyo tenor los actos de la Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho cuando se dicten "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados"; y ya que el EVI es un órgano colegiado, su composición tendrá que ajustarse, ineludiblemente, a lo establecido en la normativa reguladora, resultando necesario que en supuestos como el analizado forme parte del mismo un experto en recuperación y rehabilitación que hubiera podido determinar qué tipo de actividad puede acometer a quien se le declarara en situación de incapacidad para su profesión habitual.
En cualquier caso debe también destacarse que la declaración de nulidad de la eventual resolución del INSS que contuviera un defecto como el señalado en la tramitación de correspondiente expediente administrativo debe ser apreciada, incluso de oficio, por los Tribunales del Orden Social de la Jurisdicción, sin que éstos puedan sustraerse al examen del procedimiento seguido para evitar situaciones irregulares o arbitrarias que pudieren generar indefensión; tesis que empieza ya a ser mantenida por una determinada línea de Suplicación (STSJ del País Vasco, de 8 de abril de 2003, JUR. 2003/150347).
Asimismo, la competencia para su calificación no puede ser en la actualidad atribuida a la jurisdicción contencioso-administrativa, por cuanto si bien ello podía ocurrir con anterioridad en supuestos en los que se detectase defectos de tramitación del expediente de incapacidad seguidos ante las "Comisiones Técnicas Calificadoras" -cuya doctrina se amparaba en el
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hecho de existir una específica previsión legal que atribuía tal competencia a dicha jurisdicción, como era el artículo 63 de la Orden de 8 de mayo de 1969-, en el momento presente, al haber desaparecido dicha previsión legal en la novedosa regulación del expediente administrativo para la declaración de incapacidad, es imperativo entender que el control judicial de esta materia, tanto en la fase del procedimiento como en la resolución que recaiga en la finalización del mismo, al entrar de pleno en el campo material de la Seguridad Social, su atribución competencial corresponde a la jurisdicción laboral, en aplicación de lo establecido en el artículo 2.b), en relación con los artículos 139 y siguientes LPL.
El procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones por IP se puede iniciar mediante los siguientes cauces (ex artículo 4º del RD 1300/95):
Por la propia Dirección Provincial del INSS, motu propio o instada por diferentes entidades:
- Por propia iniciativa, al...
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