La decisión de participar en un conflicto armado (o declaración de guerra) como acto político
| Autor | Eduardo Melero Alonso |
| Cargo del Autor | Profesor asociado de Derecho administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 137-166 |
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Desde la perspectiva de nuestro ordenamiento jurídico, la declaración de guerra, es decir, la autorización para participar en intervenciones militares que impliquen el uso de la fuerza, ha de estudiarse desde la tradicional categoría de los actos políticos, ya que se trata de una actuación que implica la dirección de la política nacional.
El art. 2.b) de la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa excluía del conocimiento del orden contencioso-administrativo las cuestiones relacionadas con los actos políticos del Gobierno, entre los que mencionaba, con mero carácter ejemplificativo, los actos «que afecten a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar» 222.
Page 138Con la entrada en vigor de la Constitución, la jurisprudencia fue reconociendo la posibilidad de control de esos actos, fundamentalmente en cuanto a sus elementos reglados 223. La incidencia de la Constitución fue doble: por un lado con el reconocimiento del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y por otro con la distinción entre Gobierno y Administración (arts. 97 y 103.1 CE) 224.
La vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ha eliminado de su terminología la expresión «actos políticos». El actual art. 2.a) LJCA atribuye competencia al orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de las cuestiones que se susciten en relación con:
- «La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos».
Sin embargo, aunque legalmente ha desaparecido la mención a los «actos políticos», tanto la doctrina 225 como la jurispruden-Page 139cia226 siguen pensando este problema apoyándose en esta categoría, aunque sí rechazan unánimemente que los actos políticos no se encuentren sometidos a control judicial alguno 227. Conviene, por tanto, partir de la jurisprudencia y de la doctrina sobre los actos políticos para analizar después las posibilidades de control judicial del acto de declaración de guerra en nuestro ordenamiento jurídico.
El problema de los actos políticos del Gobierno o, con otra terminología, la cuestión de la actividad de dirección política que le corresponde constitucionalmente al Gobierno, ha de contex-Page 140tualizarse en la distinción entre Gobierno y Administración 228, distinción que se produce tanto en el ámbito orgánico como en el funcional.
Orgánicamente, el Gobierno se configura como un «órgano constitucional inmediato» 229, como «organización directamente constitucional» 230, cuyo régimen jurídico básico se encuentra establecido en la Constitución (arts. 97 a 102). El problema principal que plantea este concepto orgánico es el de determinar cuál es la composición orgánica del Gobierno. Sobre este punto se mantienen dos posturas, que coinciden en la consideración del Consejo de Ministros como Gobierno 231. En sentido orgánico, la Ad-Page 141ministración es un conjunto de sujetos órganos administrativos 232. La Administración se configura como un órgano constitucional mediato 233, «órgano estatal indirecto» 234, «organización sólo de relevancia constitucional» 235. Su composición depende de la ley (art. 103.2 CE), que ha sido plasmada en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.
En sentido material, gobierno supone una función de dirección política. Se trata de una actividad «innovadora y creadora» 236, que implica la «dirección del Estado en su conjunto» 237. Administración es, por el contrario, una actividad dirigida. Sus fines son heterónomos, le vienen dados, dentro del marco del ordenamiento jurídico 238. Esto no significa que toda la actividad que despliega el Gobierno sea una actividad de dirección política, sino que el Gobierno también dicta actos administrativos 239. No coin-Page 142cide, por tanto, el órgano Gobierno, con la función que desempeña 240. Esta confusión no se produce con respecto a los órganos administrativos que forman parte de la Administración General del Estado. Éstos nunca van a desempeñar funciones gubernativas, sino que su actividad es siempre administrativa en sentido material 241.
Constitucionalmente, por tanto, el Gobierno tiene reconocido un ámbito de dirección de la política nacional. Uno de los problemas fundamentales de esta actividad de dirección política es la intensidad de su control judicial. Ya que los jueces no pueden sustituir el núcleo de la decisión de dirección política que le corresponde al Gobierno 242; o, dicho en otras palabras los actos de dirección política del Gobierno no son fiscalizables en cuanto al fondo 243. Esto implica que se modula la intensidad del control ju-Page 143dicial de los actos de dirección política del Gobierno. Dicho control judicial no podrá afectar al núcleo decisorio de la actuación gubernamental, pero sí puede basarse en aquellos aspectos que se han concretado legalmente. El núcleo decisorio gubernamental queda sujeto al control político, por ejemplo a través de la responsabilidad solidaria del Gobierno ante el Congreso de los Diputados (art. 108 CE) o a través de la moción de censura (art. 113.1 CE) 244.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido considerando que en los actos políticos se dan tres elementos íntimamente relacionados: (1) se trata de actos de dirección política emanados por el Gobierno, entendido como Consejo de Ministros, en su calidad de órgano constitucional, (2) derivan del ejercicio de competencias específicas atribuidas de forma directa e inmediata por la Constitución, y (3) en ellos el Gobierno aplica con máxima oportunidad su papel de dirección política 245. El control de estos actos, como regla general, corresponde a las Cortes Generales, de acuerdo con criterios políticos. Los tribunales contencioso-administrativos pueden controlar los elementos reglados, sometidos a parámetros legislativos, pero sin entrar a valorar el núcleo político de la decisión gubernamental 246.
Por último, hay que señalar que el Tribunal Supremo mantiene una comprensión casuística de los actos políticos, valorando caso Page 144 por caso la actuación en cuestión 247 y distinguiendo distintos ámbitos de actuación 248. Precisamente dos de estos ámbitos son la defensa nacional y las relaciones internacionales. En este sentido, el art. 2.b) LJCA de 1956 señalaba como actos políticos los relativos a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organización militar.
El Tribunal Supremo ha considerado como actos políticos del Gobierno, los acuerdos relacionados con la clasificación de documentos secretos, SSTS de 4 de abril de 1997 (Az. 4513, 4514 y 4515), FJ 7; utilizando como argumento el hecho de que se re-Page 145fieren a «la seguridad y defensa del Estado» así como a la «permanencia del orden constitucional» 249. También el ATS de 8 de enero de 2004 (Az. 16422), FJ 2, ha considerado como acto del Gobierno enjuiciable en virtud del art. 2.a) LJCA, los acuerdos del Consejo de Ministros por los que se decidió el envío de ayuda humanitaria a Irak y, posteriormente, el envío de unidades militares a dicho país, «por referirse a relaciones internacionales y eventualmente a operaciones bélicas» 250.
En relación con la participación en conflictos armados -la declaración de guerra- podemos señalar que se cumplen los mencionados requisitos para considerarlo como un acto de Gobierno controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa en los términos establecidos en el art. 2.a) LJCA: (1) se trata de una competencia atribuida al Gobierno por el ordenamiento jurídico; (2) afecta al ámbito de la defensa nacional y de las relaciones internacionales; (3) supone una decisión de especial trascendencia para Page 146 la vida política; y (4) el ordenamiento jurídico no constriñe la decisión del Gobierno, sino que siempre le queda un gran margen de decisión.
(1) Se trata de una competencia atribuida constitucionalmente al Gobierno. El art. 63.3 CE debe interpretarse en el marco de la Monarquía parlamentaria (art. 1.3 CE), lo que significa que la decisión le corresponde al Gobierno como parte de su competencia de dirección de la política exterior (art. 97 CE). Considero que hay que entender que, con base en la LODN, esta competencia le corresponde al Presidente del Gobierno, en virtud de la primacía del principio presidencial 251.
El hecho de que sea el Presidente del Gobierno quien ejerce la competencia decisoria en la declaración de guerra no impide considerar esta actuación como un acto político del Gobierno. La doctrina ha reconocido la posibilidad de que el Presidente del Gobierno dicte actos políticos 252, y también la jurisprudencia 253. En Page 147 última instancia la actuación de dirección política que tiene atribuida el Presidente del Gobierno no es más que la manifestación del principio presidencial en la actuación del Gobierno.
La Ley del Gobierno reconoce que el Presidente ejerce competencias de dirección política, la mayoría atribuidas en la Constitución, que se pueden subsumir bajo la categoría de los actos de gobierno. Así se puede mencionar: A) la proposición al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros de la...
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