Análisis critico de la reciente jurisprudencia constitucional en materia de horarios comerciales
| Autor | Felipe Palau |
| Cargo del Autor | Becario de la Generalidad de Cataluña Área de Derecho Mercantil Universidad Pompeu Fabra |
(Comentario a la sentencia 225/1993, de 2 de agosto, del Tribunal Constitucional)
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INTRODUCCIÓN
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado recientemente en distintas sentencias sobre la constitucionalidad de las normas autonómicas que regulan los horarios comerciales de apertura al público. El primero de estos pronunciamientos se contiene en la STC 225/1993 (1), en la que se discutió la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley valenciana 8/1986, de 2 de diciembre, de Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales 2 (en adelante LVOC). A esta sentencia siguieron las SSTC 228/1993 (3), 264/1993 (4) y 284/1993 (5), en las que se trataba la constitucionalidad de preceptos que también restringían el principio de libertad de horarios de apertura y cierre de establecimientos comerciales (6). Este trabajo versa sobre la STC 225/1993, por ser la primera que se dictó y, por tanto, la que contiene la doctrina jurisprudencial a la que se remiten las sentencias posteriores (7).
El pronunciamiento del Tribunal Constitucional en torno a la constitucionalidad del artículo 9 LVOC es extenso y complicado. Por ello resulta aconsejable exponer, en primer lugar, el hilo argumental del Tribunal, para acometer posteriormente el análisis de los puntos más interesantes.
El juicio de constitucionalidad de la norma autonómica valenciana sobre horarios comerciales parte de la contradicción de este precepto con el artículo 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, de medidas de política económica (8) (en adelante RD-L 2/1985), y de la competencia de la Comunidad Valenciana para regular los horarios comerciales.
La competencia estatal para promulgar el RD-L se ampara en la atribución al Estado de la facultad de fijar las normas básicas para el ejercicio de las actividades comerciales. Esta norma tiene por finalidad establecer un régimen de libertad de horarios en todo el territorio del Estado español: «el horario de apertura y cierre de los establecimientos comerciales de venta y distribución de mercancías o de prestación de servicios al público, así como los días y números de horas de actividad semanal de los mismos, serán de libre fijación por las empresas en todo el territorio del Estado, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos de Autonomía» (art. 5 RD-L 2/1985). El artículo 9 LVOC, promulgado en virtud de la competencia autonómica en materia de comercio interior, establece, por su parte, que la apertura semanal máxima será de sesenta horas, considerándose inhábiles los domingos y festivos y previéndose la posibilidad de autorizar horarios y días excepcionales al régimen general establecido (9). Existe, pues, una contradicción entre los preceptos estatal y valenciano, a pesar de que, como alegan el Gobierno y las Cortes valencianas, aquél contenga la salvedad «sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos» (10).
De acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, la Comunidad Valenciana tiene competencia exclusiva para regular, entre otras materias, las de comercio interior y de defensa del consumidor y usuario, sin perjuicio de la política general de precios y de la legislación sobre defensa de la competencia (art. 34.1.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana) (11). El Tribunal considera que los horarios comerciales forman parte del comercio interior y, por tanto, es una materia sobre la que pueden legislar las Comunidades Autónomas. Pero admite que la facultad legislativa autonómica puede ser limitada por la regulación estatal, como se reconoce en el propio Estatuto de Autonomía. Por ello, la atención del Tribunal Constitucional se centra en el artículo 5.1 RD-L 2/1985. En caso de resolverse afirmativamente esta cuestión habrá que declarar la inconstitucionalidad del artículo 9 LVOC, por ser manifiestamente contrario al régimen establecido por la norma estatal.
El Tribunal Constitucional ha rechazado que la competencia estatal en la materia se base en la atribución de competencia normativa en materia de defensa de la competencia; en el principio de unidad de mercado o, por mejor decir, en la interpretación del artículo 149.1 CE, de conformidad con el artículo 139.2 CE, o en la competencia para desarrollar el principio de libertad de empresa del artículo 38 CE. Para el Tribunal Constitucional, el título habilitante de la competencia estatal deriva del artículo 149.1.13 CE, que faculta al Estado para establecer las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».
Por último, el Tribunal Constitucional, de un lado, se pronuncia sobre los requisitos de «extraordinaria y urgente necesidad» exigidos por el artículo 86.1 CE para promulgar un decreto-ley, afirmando la concurrencia de dichas circunstancias en el presente caso; de otro lado, declara que el artículo 5.1 RD-L 2/1985, aunque no permite legislar a las Comunidades Autónomas en materia de horarios, por establecer un régimen de libertad absoluta, no vacía las competencias autonómicas, pues la materia de comercio interior no se reduce a los horarios comerciales.
En conclusión, el Tribunal Constitucional, tras afirmar la competencia estatal para dictar el artículo 5 RD-L 2/1985, declara la inconstitucionalidad del artículo 9 LVOC por ser manifiestamente contrario a la norma estatal. Consecuentemente, el resultado al que llega el Tribunal Constitucional es totalmente correcto, en cuanto considera necesaria la regulación de los horarios comerciales para fijar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Este criterio de atribución de competencias no puede, sin embargo, vaciar las correspondientes a las Comunidades Autónomas. El juicio de constitucionalidad debe realizarse en cada caso concreto, atendiendo tanto al objetivo predominante de la norma como a los intereses y fines generales que justifiquen la intervención del Estado. En el Preámbulo del RD-L 2/1985 se justifica la normativa por la necesidad de estimular la actividad en el sector distribución, «facilitando una adecuación de la productividad y de la capacidad de la competencia de las empresas a las demandas reales de los consumidores». Contra esta justificación no vale la alegación del Gobierno valenciano de que dichos efectos son sólo una hipótesis, pues el juicio de constitucionalidad es ajeno a la oportunidad o al acierto de la norma considerada; tampoco son admisibles las alegaciones relativas a la necesidad de protección de determinados establecimientos comerciales, respecto de las que, bien al contrario, se afirma que las normas proteccionistas de carácter local pueden causar efectos negativos y perturbaciones en el mercado. En definitiva, el Alto Tribunal estima que las metas señaladas en el Preámbulo del RD-L son suficientes para fundamentar el ejercicio por los órganos del Estado de su competencia de dirección y ordenación general de la economía nacional.
Los argumentos utilizados en los considerandos del Tribunal en el examen de la conformidad de las normas sobre horarios con el principio de libertad de empresa (art. 38 CE) y el principio de unidad de mercado son muy discutibles, como también lo ha sido la utilización por la jurisprudencia constitucional de un concepto propio de defensa de la competencia. El presente comentario se centrará precisamente en estos puntos más discutibles y finalizará con el análisis de las consecuencias inmediatas que sobre la regulación de los horarios comerciales ha tenido la sentencia comentada.
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EL CONCEPTO DE «DEFENSA DE LA COMPETENCIA» UTILIZADO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
El Tribunal Constitucional afirma, con razón, que el régimen de libertad de horarios establecido en el artículo 5.1 RD-L no puede incluirse entre las normas de defensa de la competencia. En efecto, aun cuando el régimen de horarios establecido por la norma estatal incide sobre el funcionamiento del mercado, «su finalidad no es en modo alguno la de eliminar los acuerdos o prácticas entre empresas susceptibles de obstaculizar, restringir o falsear la libre concurrencia en el mercado que persigue la legislación sobre libre competencia» (12).
El Alto Tribunal utiliza, una vez más, un concepto de defensa de la competencia que no se corresponde en absoluto con el concepto elaborado por la doctrina mercantil y recogido por la legislación. El concepto que, ahora sin referencias a su contenido, se utiliza en la sentencia comentada tiene su origen en la STC 71/1982 (13), que señala: «(s)ería equívoco ceñir esta reserva (legislación sobre defensa de la competencia) a lo acotado en la Ley, hoy vigente, 110/1963, de represión de prácticas restrictivas de la competencia, mediante la prevención y, en su caso, la represión de las situaciones que constituyan obstáculos creados por decisiones empresariales para el desarrollo de la competencia en el mercado» (14).
A pesar de la extensión de la materia regulada por la legislación sobre defensa de la competencia más allá del contenido de la Ley 110/1963, podía seguirse considerando las normas de represión de la competencia desleal como un cuerpo legislativo distinto. Esta distinción permitiría a las Comunidades Autónomas la promulgación de normas para garantizar la lealtad de las transacciones comerciales (15).
La STC 88/1986 (16) distingue entre defensa de la competencia y defensa de los consumidores (17): las normas sobre defensa de la competencia comprenden «la regulación de la situación recíproca de las empresas productoras o distribuidoras en el mercado en el plano horizontal, en cuanto que los sujetos a considerar, es decir, las empresas, compiten en una situación que se quiere de igualdad en el mercado»; las normas sobre defensa de los consumidores, en cambio, regulan «una situación distinta, en tanto que el consumidor aparece como...
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