Una crítica del reparto de competencias en la Constitución, su desarrollo y alguna sugerencia

AutorFelipe Iglesias González
CargoProfesor titular de Derecho administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
Páginas133-159

Page 133

I Una explicación necesaria

En cuanto tuve noticias de la preparación de un número especial de la Revista Jurídica de la UAM dedicado a la memoria de Juan Manuel Barquero Estevan, me pareció claro que mi colaboración debía tener por objeto alguno de los múltiples temas sobre los que habíamos debatido. Y, la verdad, en seguida me pareció evidente que el tema debía versar

Page 134

sobre el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas recogido en la Constitución.

Compartí con Juan Manuel largos años de estudio en el despacho 109 de la Facultad de Derecho (naturalmente, en la UAM), justo los años que son la clave de la formación de los investigadores universitarios, la elaboración de la tesis doctoral. La tesis de Juan Manuel tuvo por objeto la distribución de competencias en materia de tributos locales mientras que yo me dediqué al estudio del régimen jurídico de las viviendas protegidas. El punto de conexión de ambas investigaciones era evidente, el reparto de competencias establecido en la Constitución (en materias de tributos y procedimientos administrativos-tributarios en su caso y en materia de vivienda en el mío). Además, desde el punto de vista metodológico, el análisis del reparto de competencias era previo al estudio del régimen jurídico propiamente dicho, de forma que coincidimos temporalmente en el estudio del Título VIII de la Constitución. De hecho, trabajábamos, en buena medida, sobre los mismos libros, que pasaban de sus manos a las mías y viceversa. Tuvimos secuestrados unos cuantos libros de la biblioteca en estos años, porque fueron años.

Era imposible no debatir con Juan Manuel. Siempre tenía nuevas perspectivas de análisis, siempre insatisfecho con las soluciones sencillas. Nos consultamos muy buena parte de las conclusiones de nuestras Tesis y, sobre todo, hablamos del reparto de competencias. Todavía recuerdo el impacto que en los dos tuvo una conferencia de Miquel Roca en la Facultad; nos convertimos en críticos irredentos del llamado “café para todos” en el ámbito competencial.

Nuestros planteamientos ideológicos (al menos, los iniciales) se encontraban bien alejados, pero creo que terminamos pensando lo mismo sobre muchas cosas, y no sólo jurídicas. Fueron horas y horas (a lo largo de unos cuantos intensos años) de debate y confidencias, de risas y también, por qué no, de algún disgusto. Me resulta inevitable pensar que habría sido el primer catedrático de nuestra generación, como fue el primer profesor titular de este buen grupo de amigos que, durante algún tiempo, ha sido conocido como “las bases”.

La casualidad (o el destino) quiso que unos aprendices de estudiosos del Derecho tributario y del Derecho administrativo compartieran un pequeño despacho que, durante ese tiempo, fue de los que mayor índice de ocupación tuvo. Aunque creo que no le gustaba mucho que se lo recordara, el Derecho tributario no son sino unas cuantas lecciones (cuatro, en concreto, para el profesor Jiménez de Cisneros Cid) del programa de Derecho administrativo, por lo que, en el fondo, fue un compañero de disciplina. Para mi es inevitable pensar en Juan Manuel cuando escribo sobre el reparto de competencias (también sobre otras muchas cosas, como es obvio), por lo que lo que lo que sigue se escribe en su memoria.

Page 135

II Crítica del modelo territorial plasmado en la constitución

Siempre me ha parecido que no tenemos una buena Constitución desde el punto de vista jurídico1. Resulta sorprendente que una relevante parte de la redacción final de la Constitución tuviera dos únicos autores, Fernando ABRIL MARTORELL y Alfonso GUERRA GONZÁLEZ2. Sin duda, se trata de dos personas de excepcional estatura política, pero ninguno de los dos tenía formación específica jurídica3, aunque parece que en alguna de las reuniones determinantes tuvieron apoyo jurídico4. No queda claro si los acuerdos entre Fernando ABRIL y Alfonso GUERRA o de otros diputados5que participaban en estos debates paralelos a la Comisión Constitucional afectaron al Título VIII de la Constitución, pero lo que parece claro es que la Comisión Constitucional tuvo un escaso papel al respecto6.

Page 136

El Título de la Constitución peor conseguido, desde el punto de vista jurídico, es sin duda el Título VIII, dedicado al reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, hasta el punto de haber sido considerado como un “desastre sin paliativos”7.

¿Cómo es posible que contando el Parlamento durante la tramitación de la Constitución con asesores jurídicos de la talla de RUBIO LLORENTE, el resultado del Título VIII sea tan deficiente? ¿Por qué no se optó por el sistema de triple lista de competencias, como era prácticamente demandado insistentemente por algunos constituyentes8y por el propio Gobierno y por la oposición9, en lugar de la doble final (para el Estado y para las Comunidades Autónomas) que invita al debate permanente y que genera, inevitablemente, inseguridad jurídica?

Resulta un lugar común la afirmación de CRUZ VILLALÓN10para quien la Constitución española llevó a cabo “una desconstitucionalización de la estructura del Estado” y que se trata “de una Constitución que permite, sin sufrir modificación formal alguna, lo mismo un Estado unitario y centralizado, que un Estado unitario pero descentralizado, que un Estado sustancialmente federal, que, incluso, fenómenos que rebasan los límites del Estado federal para recordar fórmulas confederales”. Se ha afirmado, en numerosas ocasiones, que esta desconstitucionalización ha quedado superara por los principios y reglas establecidos por el Tribunal Constitucional11, pero no es menos cierto que, objetivamente, la Constitución no cierra ningún modelo territorial concreto12, de forma que, en efecto, sin modificar la Constitución cabría establecer diversos modelos constitucionalmente legíti-

Page 137

mos13y ello a pesar de la jurisprudencia constitucional que, por otra parte, no ha tenido una evolución constante14.

Esta desconstitucionalización se caracteriza, además, por el relevante papel otorgado a los Estatutos de Autonomía15, lo que dio lugar a otorgarles, según algunos autores16, un papel cuasi constitucional, que bien refleja la expresión “bloque de constitucionalidad (con amparo legal en el artículo 28.1 LOTC); sea como fuere, y como bien recuerda MUÑOZ MACHADO17, los Estatutos no son formalmente Constitución y, por tanto, son normas inferiores de rango a la Constitución18.

Si a la desconstitucionalización, sumamos el denominado principio dispositivo19que permite configurar, de forma potencialmente diferenciada, la autonomía de cada territorio20, el resultado final puede ser absolutamente abierto y diverso.

Sin duda, hubiera sido deseable un acuerdo más desarrollado y menos abierto, que hubiera evitado el desorden territorial y competencial que hemos vivido. En el nombre

Page 138

del consenso, se sacrificó la definición de un modelo concreto de desarrollo territorial, se prefirió sentar los mimbres para un desarrollo postconstitucional, pero la experiencia demuestra que no fue, en absoluto, buena idea, puesto que ha provocado un permanente conflicto, político y jurídico21.

Probablemente, la situación comenzó distorsionada al negociarse regímenes preautonómicos con anterioridad a la aprobación del propia Constitución22. Resulta así evidente que el desarrollo del modelo territorial no esperó a la aprobación formal de la Constitución y que este sistema de preautonomías condicionó inevitablemente la redacción del Título VIII de la Constitución23, a pesar de que hubo algún intentó de poner freno a esta generalización de las preautonomías24.

Lo mejor (pero no lo más sencillo, obviamente) sería partir de cero y redactar un nuevo Título VIII (incluso, casi mejor, redactar una nueva Constitución que expresara un cambio social que permitiera salir de la mediocridad política y social en la estamos sumergidos)25.

Pero no todos los males se encuentran en la redacción del Título VIII de la Constitución, sino también en su desarrollo por los Estatutos de Autonomía y la interpretación acogida por el Tribunal Constitucional, cuestiones que analizamos a continuación.

III Crítica del desarrollo jurídico del reparto de competencias: el agrio sabor del café para todos

Resulta evidente que la creación de algunas Comunidades Autónomas ha permitido reverdecer un cierto sentimiento de pertenencia colectiva que, con anterioridad, estaba disminuido (como poco) y que continuamos instalados, treinta y cinco años después de iniciado el proceso de transferencia de competencias, en una reivindicación permanente

Page 139

de mayores competencias. Tan sólo recientemente, y gracias (si se me permite) a la crisis económica que todavía sufrimos, alguna Comunidad Autónoma ha amagado (pero, sólo ha amagado, tal es la querencia por el poder) con devolver al Estado algunas competencias si se mantenía su supuesta deficiente financiación.

Esta reivindicación permanente de superiores techos competenciales sólo se explica si se tiene en cuenta, como hemos analizado supra, que la Constitución establece un modelo autonómico absolutamente abierto, que permite a las Comunidades Autónomas reclamar más y al Estado otorgar (o no) graciosamente. Pero este puede ser un juego muy pernicioso, utilizado como herramienta política de...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR