La nueva regulación de las costas: un giro hacia el dominio privado marítimo-terrestre
| Autor | Ángel Menéndez Rexach |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 13-55 |
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La Ley de Costas de 1988 (en adelante, LC) ha sido, sin duda, una de las leyes sectoriales del periodo postconstitucional que mayor impacto social ha tenido. Se apoyó en una tradición jurídica que reivindica y en parte quiere recuperar la inclusión del mar y su ribera entre las cosas comunes a todas las criaturas y su destino normal al uso público, pero, al mismo tiempo, introdujo novedades al servicio de sus objetivos de protección del dominio público y garantía de su destino normal al uso público1. En síntesis, cabe destacar:
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La actualización de los conceptos legales de zona marítimo-terrestre y playa, para propiciar la inclusión en el dominio público de una franja más amplia de terreno. En concreto, en la zona marítimo-terrestre (z.m.t.) se generalizó el criterio del alcance de las mayores olas y se incluyeron las lagunas litorales formadas por filtración del agua de mar. El concepto legal de playa comprende expresamente las dunas, frente al criterio de la «superficie casi plana» de la Ley de Costas de 1969, que, lógicamente, hacía muy difícil su inclusión en el deslinde. La STC 149/1991 respaldó esas definiciones legales, aun reconociendo su imprecisión. El Reglamento de 1989 (RC) acotó su alcance para evitar consecuencias indeseables (por excesivas) en su aplicación. Sin embargo, el TS ha minimizado la virtualidad de las aportaciones reglamentarias, considerando que no pueden restringir la interpretación literal de la Ley. Algunas de ellas se han elevado de rango en la reforma de 2013, con los matices que luego veremos. Otras novedades relevantes (y cuestionables) son la exclusión del dominio público de los terrenos destinados a salinas y cultivos marinos (aunque sean naturalmente inundables), así como de determinados núcleos que la ley deslinda directamente y el establecimiento de un régimen singular para la isla de Formentera.
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En cuanto a las limitaciones de uso impuestas a las propiedades colindantes, en la legislación histórica ya se regulaban las servidumbres de vigilancia y salvamento. A partir de ellas, la LC redefinió su contenido, haciéndolo más intenso, para permitir el paso público peatonal (servidumbre de tránsito) y reforzar la protección de la ribera del mar, amenazada por la creciente presión edificatoria (servidumbre de protección)2. La implantación de esta servidumbre, mucho más ambiciosa que la tradicional de «salvamento», con una anchura de 100 metros, fue una de las grandes novedades de la LC y también una de las más criticadas en cuanto prohíbe las edificaciones residenciales en la franja más próxima al mar, es decir, donde la presión urbanizadora y edificatoria era (y es) mayor. No obstante, en suelo urbano su anchura se redujo a 20 metros, como la vieja servidumbre de salvamento. Precisamente, el intento de reducir la anchura en muchos núcleos costeros ha sido uno de los aspectos más controvertidos en la aplicación de la LC, que la reforma de 2013 se ha propuesto re-
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solver. También se prevé ahora la posibilidad de reducir la zona de servidumbre en las desembocaduras de los ríos, si las tres Administraciones territoriales están de acuerdo.
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El régimen de utilización del dominio público marítimo-terrestre (DPMT) establecido en la LC se basa en la distinción entre el uso público, libre y gratuito y los que, por suponer una ocupación más intensa, requieren un título administrativo (autorización o concesión)3. La procedencia de uno u otro título de ocupación depende, según la LC, de que el uso requiera obras o instalaciones permanentes (concesión) o solo desmontables o sin obras de ningún tipo (auto-rización). El RC añadió un tercer criterio (la duración superior a un año) como determinante de la necesidad de concesión. La distinción entre la autorización y la concesión basada en el carácter permanente o desmontable de las instalaciones (o en su inexistencia), así como en el plazo, se generalizó después en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) de 2003 (art. 86). Esta Ley fijó en 75 años el plazo máximo de las concesiones (frente a los 99 de la Ley de Patrimonio del Estado de 1964), el mismo que la Ley de Aguas de 1985, pero muy superior al de 30 de la LC. La Ley 2/2013 lo ha elevado a 75, tomando precisamente como referencia la LPAP. Además, en una de sus disposiciones más controvertidas, permite la prórroga de las concesiones anteriores por el mismo periodo. Ello no significa que todas las concesiones deban alcanzar ese máximo, pues el futuro Reglamento debería establecer el límite del plazo en función del objeto de la concesión.
Un problema importante en la elaboración de la LC fue que la figura de la concesión, con su limitación a 30 años, no resultaba adecuada para dar cobertura al ejercicio de las competencias autonómicas en materia de puertos y vías de transporte, que, obviamente, tienen una duración indefinida. Para resolverlo se acuñó la figura de la adscripción, denominación que ya existía en nuestra legislación administrativa para hacer referencia a la asignación de bienes de una entidad territorial a los organismos públicos de ella dependientes. La Ley 2/2013 no introduce modificaciones sustanciales en la regulación de esta figura, pero sí algunas novedades, entre las que cabe destacar la previsión de que en la zona de servicio de los puertos autonómicos que ocupen el DPMT adscrito que tenga características naturales de playa o z.m.t. se podrán autorizar usos comerciales y de restauración, conforme al planeamiento urbanístico (nuevo apartado 4 del art. 49). Esta disposición recuerda a la establecida para los puertos del Estado4, aunque es bastante más estricta.
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La novedad más significativa de la LC en cuanto al régimen de utilización fue, sin duda, el establecimiento de unos criterios sustantivos para permitir las ocupaciones o utilizaciones más intensas que el mero uso público y, por tanto, para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones: solo son admisibles los usos vinculados al mar o, en palabras de la Ley, las «actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación» (art. 32.1). Esta regla, inspirada en la Loi littoral francesa de 19865, supuso un giro radical frente a la legislación anterior, que exigía la obtención de un título administrativo de ocupación, pero no limitaba los usos para los que podría otorgarse, de modo que se podían otorgar concesiones para cualquier uso y la propia Administración podía ocupar el dominio público para cualquier actividad. La Ley 2/2013 no ha modificado el artículo 32.1 LC, pero marca la diferencia entre tramos naturales y urbanos de las playas, con la intención de permitir en estos últimos mayor variedad de usos, si bien su concreción se remite al desarrollo reglamentario.
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Una de las preocupaciones principales de la LC fue el establecimiento de un régimen transitorio, que conjugase el respeto a los derechos preexistentes con la aplicación inmediata de la nueva regulación legal. El problema teórico más relevante (aunque no el de mayor importancia real) era el de los enclaves de propiedad particular reconocidos por sentencia firme. La LC respaldó la tesis más coherente con la pertenencia de la zona marítimo-terrestre y las playas al dominio público «en todo caso» resultante del artículo 132.2 CE6. La subsis-
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tencia de enclaves privados en espacios con características naturales de DPMT era incompatible con lo dispuesto en ese precepto constitucional, sin perjuicio de que, al tratarse de una expropiación legislativa, la privación de los derechos preexistentes debiera ser indemnizada conforme a lo previsto en el artículo 33.3 CE. En consecuencia, la Transitoria Primera, apartado 1, de la LC dispuso la compensación mediante el otorgamiento de una concesión para los usos y aprovechamientos existentes por un plazo de 60 años (30+30) y sin obligación de abonar canon, añadiendo el RC un derecho preferente para la atribución de nuevos usos que puedan autorizarse. La regulación contenida en esta Transitoria fue respaldada, en sustancia, por la citada STC 149/1991, con el argumento de que la eliminación de las titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público «es, cuando menos, la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma, de manera que si de expropiación ha de hablarse es aquella la que establece la causa expropiandi» (FJ 8.A). No obstante, el TC consideró que tendrían también derecho a la concesión compensatoria prevista en el apartado 1 de la Transitoria los titu-lares inscritos a que se refiere su apartado 2, quienes podrían hacer valer sus derechos con ocasión del deslinde, porque, si bien el apartado 1 sólo se refiere a las sentencias anteriores, «la aplicación analógica...
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