Concepto y naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos de los entes locales

Autor:Carlos González-Antón Álvarez
Cargo del Autor:Profesor Titular EU de Derecho Administrativo Universidad de León
 
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Afronto ahora la tarea de delimitar el concepto de convenio interadministrativo de los entes locales, teniendo presentes las siguientes palabras de Federico DE CASTRO «los conceptos y las construcciones teóricas no tienen valor «a priori» y se justifican por su utilidad»55. Por ello, el mencionado concepto deberá servir para aclarar, al menos, el régimen jurídico aplicable. El término convenio, como ya se ha destacado, alude a realidades muy diversas que tienen objeto, naturaleza jurídica y regulaciones muy diferentes, ya que en nuestro Derecho se ha empleado frecuentemente como un concepto meramente descriptivo 56. Por ello, las definiciones que se han propuesto en nuestra doctrina presentan algunos matices que es necesario resaltar. Traeremos a colación las más representativas.

LLISET BORRELL, en su corto pero denso artículo sobre los convenios interadministrativos locales, entiende que: «atendido el objeto y la naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos podemos definirlos como un acuerdo de voluntades entre dos o más entes públicos, que se instrumenta como negocio jurídico bilateral de carácter organizativo, que no admite cláusulas exorbitantes en favor de una de las partes y que tiene por objeto la modulación, o incluso la disposición, del ejercicio de las competencias de aquellos entes» 57.

Enoch ALBERTÍ, por su parte, entiende que para poder hablar de verdadero convenio interadministrativo -con independencia del nombre que le den las partes- es necesario que concurran a la vez un elemento subjetivo, la voluntad de obligarse jurídicamente, y un elemento objetivo, que se den una serie de requisitos materiales en el objeto del acuerdo, fundamentalmente, su determinación, posibilidad fáctica y licitud jurídica, requisitos que se exigen al objeto de los contratos en general58. Este concepto no es tan restrictivo como el aportado por LLISET, sobre todo en la dimensión objetiva, ya que este último autor se centra en el carácter organizativo del convenio que sirve la modulación de competencias, lo que podría excluir de esta definición de la institución convencional algunos supuestos que sí deben considerarse convenios interadministrativos.

Otro de los autores que han estudiado esta institución, MARTÍN HUERTA, define los convenios interadministrativos como «negocios jurídicos de Derecho público y de carácter intuitu personae que celebran las Administraciones y entes públicos en pie de igualdad, con el fin de satisfacer las necesidades derivadas de la colaboración administrativa» 59. Se omite en este concepto la referencia expresa a su naturaleza contractual, pero de la lectura de su libro y de la propia dicción de esta definición, se puede deducir que está implícita. La referencia a la colaboración administrativa ayuda a centrar el campo en el que se mueven los convenios interadministrativos, sin necesidad de restringir el objeto de los mismos. Apoyándonos en estas nociones de convenios interadministrativos se pueden ya excluir de la calificación una serie de actos o negocios jurídicos que no cumplen con sus requisitos.

Así, desde un punto de vista subjetivo, los convenios que las Administraciones públicas celebren con particulares quedan con claridad excluidos de la categoría de convenios interadministrativos. Por lo tanto, siguiendo la sistemática de GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, los contratos administrativos stricto sensu; los contratos de Derecho privado, y los llamados genéricamente conciertos de la Administración, no pueden ser considerados como convenios interadministrativos 60. Sin embargo, la figura de los conciertos de la Administración puede presentar la variante de que en el lugar del particular pudiera estar otra Administración pública. Por lo que, aun tratándose de acuerdos entre Administraciones, en ellos los entes públicos no se encuentran en un plano de igualdad, sino que existe una relación similar a la de Administración-administrado. Dicho de otra forma, una de las partes es tratada como si fuera un particular, adoptando la otra el papel de verdadera Administración ejercitando potestades públicas. Son los supuestos, por ejemplo, de una concesión a un ente local, de un acuerdo expropiatorio, de un arrendamiento de bienes, de un concierto fiscal o de un consorcio forestal 61. En estos supuestos, falta el elemento de la igualdad entre las partes, nota esencial en la estructura de los convenios interadministrativos. Falta esta paridad en la posición de las partes en los denominados convenios procedimentales62 o también convenios contractuales autocompositivos 63, que están previstos en el artículo 88 de la LRJPAC .

Por otro lado, los convenios en los que intervienen varias Administraciones públicas y también particulares plantean problemas no sólo prácticos sino, en este momento, también teóricos, pues es difícil su encuadramiento en las categorías que se postulan. Si bien, el hecho de que el convenio se celebre entre varias Administraciones permitiría su calificación como interadministrativo, la existencia de una o varias personas físicas o jurídicas privadas, obligaría a crear un tertius genus en la clasificación o excluir sin más a estos convenios del nomen interadministrativo. Sin embargo, habría que aplicar algún otro criterio corrector, pues no sería adecuado que la presencia de un particular entre las Administraciones pudiera tergiversar la relación de igualdad que se da entre las partes que son sujetos de derecho público. Más adelante se profundizará en esta especialidad de los convenios, comprobando cómo se puede compaginar el carácter público del convenio con la existencia de relaciones bilaterales con la entidad privada de cierta subordinación.

Desde un punto de vista objetivo, concretar una definición es una tarea más compleja, pues los convenios que actualmente suscriben las distintas Administraciones públicas entre sí presentan una grandísima diversidad de objetos. Como se ha señalado, el carácter organizativo de este tipo de convenios es propugnado por algunos autores, de hecho su inclusión en el Derecho de la organización administrativa ha sido denunciado como el culpable de la poca atención que se le ha prestado durante años a esta institución64. De todas formas, no hay que darle al término «organizativo» el más restrictivo de sus sentidos, pues restringiría, ciertamente, la gran amplitud objetiva de la praxis convencional de las Administraciones públicas, que se puede comprobar con un rápida lectura a los boletines oficiales y las sistematizaciones que con un ánimo más o menos exhaustivo han elaborado algunos autores y a las que me remito65. Sin embargo, con carácter general, si se puede afirmar que el objeto de los convenios interadministrativos debe ser, precisamente, administrativo; pues si dos a más Administraciones públicas celebran un acuerdo que se refiere a actividades privadas, no tendría naturaleza pública y, por tanto, no sería un convenio, sino un contrato privado de la Administración66.

La ausencia de cláusulas exorbitantes es otra de las notas definitorias de los convenios interadministrativos y, según LLISET, su inclusión supondría la nulidad parcial del convenio 67. Si bien esta sería una consecuencia lógica de la posición paritaria de las partes que suscriben el convenio, esta regla general puede admitir alguna modulación, como apunto en el capítulo sobre la terminación de los convenios.

Aunque ya se han apuntado varias de las notas que la doctrina atribuye a los convenios, conviene detenerse brevemente en repasar los planteamientos doctrinales acerca de la naturaleza jurídica de los convenios, lo que nos sitúa de nuevo en el estudio de la actividad contractual de la Administración pública y sus distintas manifestaciones, materia sobre la que se ha debatido profundamente en el Derecho español y comparado, y sobre la que hay abundante bibliografía68. La diversidad tan grande que presenta la realidad convencional de las distintas Administraciones pública dificulta, como he señalado, la identificación de sus notas comunes, su naturaleza jurídica e, incluso, su régimen jurídico. En algunos casos bajo la nomenclatura de convenio se introducen actuaciones que no tienen tal carácter, por ser normas o actos necesitados de aceptación o meras declaraciones políticas, lo que no impide que realmente exista una institución jurídica reconocible como convenio interadministrativo y que tenga una naturaleza jurídica y un régimen jurídico individualizable.

Ya no existe ninguna duda sobre el carácter jurídico de los convenios interadministrativos, pues frente a los argumentos de la indisponibilidad de las competencias y la falta de obligatoriedad del contenido de los mismos, existen razones suficientes para refutarlas. La primera y más contundente la encontramos en la propia legislación administrativa que no sólo reconoce la existencia de los convenios interadministrativos, sino que les otorga sin paliativos eficacia vinculante 69. Los artículos 6, 8 y 88 de la LRJPAC son lo suficientemente explícitos como para afirmar su carácter jurídico; el artículo 4 del TRLCAP, que lleva el expresivo rótulo de «Libertad de Pactos» también ratifica el carácter jurídico de los convenios 70. Este precepto traslada al ámbito administrativo el principio proclamado en el artículo 1255 Código Civil . Sin embargo, la libertad de pactos en el ámbito administrativo no tiene la misma configuración que en el Derecho privado, como más adelante se analiza.

Otro argumento a favor de la obligatoriedad del contenido de los convenios se encuentra en el principio de colaboración en su dimensión de deber que afecta a todas las Administraciones publicas tiene uno de sus instrumentos básicos en los convenios, por lo que éstos deben contar con las mismas notas de obligatoriedad que el principio del que...

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