Controles directos - Instrumentos de política económica para la protección y mejora del Medio Ambiente - Política económica del Medio Ambiente - Libros y Revistas - VLEX 44654294

Controles directos

RESUMEN

IX.1. Concepto IX.2. Teoría IX.3. Valoración IX.4. Aplicaciones IX.4.1. Los estándares de contaminación IX.4.2. La clasificación de actividades e instalaciones y su autorización IX.4.3. Regulación de las características de los inputs IX.4.4. Imposición de niveles tecnológicos IX.4.5. La ordenación de zonas IX.4.6. Las sanciones IX.4.7. La intervención directa por parte de la Administración IX.5.... (ver resumen completo)

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IX1. Concepto

Los controles directos o reglamentaciones forman el segundo bloque de instrumentos de que dispone la política económica para la protección y mejora del medio ambiente. Ya se señaló en el capítulo IV que se incluyen en ellos los diferentes medios que consisten en el establecimiento por parte de las autoridades públicas competentes de obligaciones y limitaciones que los agentes destinatarios han de cumplir forzosamente (Gallego Gredilla, 1979: 54). Son los casos de los estándares de contaminación, la clasificación de actividades e instalaciones y su autorización, la regulación de las características de los inputs, la imposición de niveles tecnológicos o la ordenación de zonas1.

A diferencia de los instrumentos económicos, los controles directos no incentivan a los agentes económicos para que tengan o dejen de tener determinados comportamientos, sino que se les exige, prohibe o limita ciertas actuaciones sin dejarles la opción de elegir. Ello ha significado, como se expone con mayor detenimiento en los siguientes dos epígrafes2, que sean criticados desde la perspectiva económica por su falta de eficiencia y, sin embargo, hayan sido y son ampliamente utilizados en la práctica dada su eficacia.

IX2. Teoría

El establecimiento y cumplimiento generalizado de obligaciones o limitaciones, al reducir en gran medida la incertidumbre sobre las actuaciones de los potenciales contaminadores, tiende a asegurar unos comportamientos de los agentes implicados que permiten alcanzar los objetivos medioambientales. El limitar los vertidos de una substancia de las empresas o de las poblaciones que se encuentran junto a un río, si se logra hacer respetar, garantiza la calidad fijada de sus aguas respecto de dicha substancia. Esta ganancia en eficacia, sin embargo, se pierde en eficiencia.

Unos controles directos o unas regulaciones, iguales para todos aquellos a los que van dirigidos, no consideran las diferentes funciones de costes del control de la contaminación que tiene cada uno de los mismos y no se consigue evitar o reducir la polución al menor coste total posible. La uniformidad y obligatoriedad de las normas impiden que los agentes económicos respondan en base a sus diferentes costes marginales de ajuste, condición necesaria para que el instrumento sea eficiente (Gallego Gredilla, 1979: 54; Musgrave y Musgrave, 1973: 1105-1106; Pearce, 1976: 133; González Fajardo, 1988: 62-64).

Los dos siguientes ejemplos ilustran como los controles directos o reglamentaciones son ineficientes. En el primero se supone que hay dos empresas que contribuyen por igual a la contaminación de un río, y se ilustra con la figura IX.l. En el eje de abscisas se representa la depuración o la disminución de los vertidos en porcentaje; mientras el eje de ordenadas contiene los costes marginales por unidad de vertido depurada o reducida. Los costes marginales de la depuración o costes marginales del control son más elevados para la empresa A que para la B, de conformidad con sus respectivas funciones dibujadas. Una regulación que exigiera que cada firma contaminadora redujera su polución en un 50 por ciento no permitiría minimizar los costes totales de la depuración o del control, porque los mismos son superiores en A que en B. Si, en cambio, se permitiera transferir el 1 por ciento del esfuerzo de la reducción de la contaminación de A a B, se reduciría el coste del control de A en PQ y aumentaría el de B en disminuyendo el coste conjunto en P0-DQ. Para minimizar el coste de depuración, esta transferencia debería seguirse hasta que el coste marginal de la última unidad de vertido depurada o evitada fuera el mismo para los dos agentes contaminadores (D1 en el 75 por ciento para B y P1 en el 25 por ciento para A). Un gravamen t sobre los vertidos también conduciría a la misma posición de equilibrio (Raynauld, Stringer y Weber, 1989: 264).

El segundo ejemplo consiste en el supuesto de dos fuentes que emiten dos toneladas mensuales de dióxido de azufre cada una. Como consecuencia de que sus procesos de producción son diferentes, el coste de reducir las emisiones en la fuente A es de 2.000.000 de pesetas por tonelada y en la fuente B es de 4.000.000 de pesetas. Si se decide reducir mensualmente en dos toneladas las emisiones de dióxido de azufre, una reglamentación directa que exigiera reducir en una tonelada cada una de las fuentes supondría un coste total de 6.000.000 de pesetas. En cambio, si se disminuyeran las dos toneladas en la fuente A, el coste total sería de 4.000.000 de pesetas. Por el contrario, la utilización de incentivos económicos llevaría a la solución óptima aplicando el gravamen adecuado (Crone y DeFina, 1984: 74).

A los ejemplos anteriores cabría objetarles que la Administración podía haber exigido en la regulación directa reducciones de vertidos o emisiones diferentes a A y B, obteniendo la reducción al menor coste. En la práctica ello resulta inviable normalmente, sobre todo cuando son numerosos los agentes y los focos. La autoridad

desconoce los costes marginales del control de los diferentes focos implicados, sus opciones tecnológicas o los posibles sustitutos a los inputs. Además, políticamente las diferenciaciones son conflictivas. En cambio, un sistema adecuado de tributos o de permisos negociables supera estos problemas de información3.

Figura IX.l

(Figura en Documento Pdf)

La eficacia de los controles directos para lograr los objetivos ambientales no evita la conveniencia de realizar evaluaciones previas sobre los beneficios y los costes que su aplicación representa. En el supuesto de no efectuar este esfuerzo podría ocurrir que los beneficios totales sociales obtenidos fueran inferiores a los costes totales sociales ocasionados. La figura IX.2 muestra esta necesidad de una evaluación previa en la toma de decisiones. Las variables representadas son nivel de control de la contaminación (eje de abscisas), cuanto más alejados del origen de coordenadas mayor exigencia, y los beneficios y costes totales derivados del mismo (eje de ordenadas). Se plantea cuál es el control directo o controles directos a establecer. El óptimo será aquel que suponga un control de la polución a un nivel Cs, ya que maximiza los beneficios netos totales. Si se desconocieran los costes y beneficios, se podría optar por una reglamentación más estricta para alcanzar el nivel Cm, no compensando los beneficios obtenidos los costes en que se incurre (Pearce, 1976:128-129).

Figura IX.2

(Figura en Documento Pdf)

IX3. Valoración

Los controles directos han sido criticados desde la perspectiva económica «ortodoxa», sobre todo al confrontarlos con los instrumento económicos. No obstante, también presentan algunas ventajas comparativas respecto de estos últimos que se han de tener presentes al diseñar una política ambiental. A continuación se valora su aplicación.

  1. Destaca, como ya se ha expuesto en el apartado anterior, su eficacia para el logro de los objetivos ambientales, dado que reducen en gran medida la incertidumbre sobre los comportamientos de los potenciales agentes contaminadores en comparación con la utilización pura de incentivos económicos (los cuales no aseguran las actuaciones más adecuadas para el entorno). Ello implica que en algunas situaciones resulte no sólo conveniente sino incluso imprescindible su aplicación4. Además, la eficacia también proviene de que sean instrumentos fáciles de establecer por parte de los poderes públicos y de que la Administración tenga una gran experiencia en la utilización de sistemas de «orden y control» en ésta y en otras materias.

    Sin embargo, en ocasiones, la eficacia puede fallar, tanto en supuestos en que no sea posible asegurar el cumplimiento de los controles directos5 como por la limitación

    que representan los retardos temporales. Con relación a estos últimos hay que señalar que las regulaciones se elaboran en un periodo y se aplican en otro, donde las circunstancias cabe que no sean exactamente iguales. Los controles directos diseñados pueden quedarse distanciados respecto de la evolución de los acontecimientos (Díaz Alvarez, 1981: 42). Su variación para adaptarlos en cuanto necesite de un proceso lento, supondrá rigidez. Una solución consistiría en dotarlos de flexibilidad, mediante el establecimiento de unos márgenes dentro de los cuales la autoridad responsable de la ejecución pudiera optar en función de la situación6, o bien simplificar los trámites administrativos o legislativos de su elaboración y rectificación.

  2. La objeción más importante que se les hace, desde una perspectiva económica, es su ineficiencia. Ya se ha analizado en el epígrafe precedente que unos controles directos o unas regulaciones, iguales para todos aquellos a los que van dirigidos, no consideran las diferentes funciones de costes del control de la contaminación que tiene cada uno de los mismos. En consecuencia, no se centra la eliminación o reducción de la polución en los agentes o en los puntos donde es más barato hacerlo, sino que se aplica el instrumento de forma generalizada a todos e independientemente de los costes económicos que ello suponga.

  3. En la medida en que las obligaciones o limitaciones se dirijan y repercutan en los que usan o degradan el entorno, cabe considerarlos conformes con el principio «quien contamina, paga».

  4. Otro reparo a esta clase de instrumentos es que no incentivan a seguir reduciendo la degradación ambiental una...

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