Problemas del control de la incapacidad temporal. En especial, el control por las mutuas de accidentes de trabajo

Resumen

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I. A modo de introducción: una perspectiva crítica para dos instituciones polémicas - A. Las mutuas de accidentes de trabajo entre la crisis de identidad y la crisis de crecimiento - B. Las crisis de la incapacidad temporal y el problema del control - II. Los problemas de coordinación: entre la guerra de las responsabilidades y la guerra de las calificaciones - A. Otro caso de "recentralización" de las funciones de gestión en la esfera pública: la competencia del INSS para "recalificar" la contingencia determinante - B. Responsabilidad por la cobertura y extinción del contrato de trabajo; la incapacidad temporal que comienza en el periodo de vacaciones no disfrutadas una vez extinguido el contrato de trabajo - C. Responsabilidad en los supuestos de cambio en la entidad que asume la cobertura - D. Responsabilidades de las mutuas en los supuestos de incumplimiento de las obligaciones empresariales: anticipo y garantía - III. El problema del control: la gestión desarmada - A. El control en los procesos derivados de contingencias profesionales: un problema indirecto a través del recurso a las bajas estratégicas y a las impugnaciones encubiertas - B. El control de los procesos derivados de contingencias comunes - IV. Un apunte breve sobre la impugnación de los actos de control de la incapacidad temporal: la necesidad de una reforma procesal - V. ¿ Otra vuelta de tuerca?: el procedimiento para el control de las altas médicas en la disposición adicional 19ª de la Ley 40/2007. Crítica y reflexión final sobre el sentido de la colaboración de las mutuas

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Extracto

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Problemas del control de la incapacidad temporal. En especial, el control por las mutuas de accidentes de trabajo

I. A modo de introducción: una perspectiva crítica para dos instituciones polémicas

La conexión entre Mutuas de Accidentes de Trabajo e incapacidad temporal acota una relación, en la que se conectan dos instituciones que se encuentran en una situación particularmente crítica y que probablemente se ponen en relación en función de sus respectivas crisis.

Me parece necesario aclarar que se trata de crisis muy distintas. La crisis de las mutuas es, por una parte, una crisis de crecimiento y, por otra, una crisis de identidad. Las mutuas crecen: han entrado de forma decisiva en la gestión de la incapacidad temporal por contingencias comunes; están cumpliendo además un importante papel en la prevención de los riesgos laborales. Podría decirse que, al menos en la gestión de la incapacidad temporal, están ocupando un vacío que, en gran medida, responde a una retirada de la gestión pública. Sobre esta retirada habría algo que decir, pero quizá no sería del todo agradable y además estoy seguro de que no es necesario decirlo: las conclusiones surgen con bastante claridad de los hechos. Pero las mutuas están experimentando también un cambio inquietante. Desde hace ya muchos años -en especial, desde 1972, pero quizá desde antes, desde 1967- hay un proceso de "publificación" que puede acabar comprometiendo su naturaleza y su posición en el ámbito de la gestión de la Seguridad Social. Hace algún tiempo, discutiendo sobre este tema con un destacado directivo del sector, recordábamos el ejemplo de las mutualidades laborales. Estas acabaron convirtiéndose en el INSS. "Si seguimos así -me dijo el directivo- terminaremos trasformándonos en el Instituto

El presente trabajo recoge la ponencia presentada por el autor en las jornadas sobre derecho vivo de trabajo celebradas en enero de 2008 y que se publicó en el nº 6 de Actualidad Laboral del año 2008 "Mutuas de accidentes de trabajo y seguridad social: puntos críticos desde la perspectiva de la gestión de la incapacidad temporal".

Nacional de Accidentes de Trabajo". Esta es la crisis de identidad: ¿podemos seguir hablando de las mutuas de accidentes de trabajo como asociaciones privadas

La crisis de la incapacidad temporal es más grave. Es una crisis financiera que es sin duda la expresión económica de una crisis funcional. La incapacidad temporal se ha vuelto muy difícil de gestionar con el actual sistema. Luego veremos las razones que pueden explicar esa situación. Pero aquí es donde pienso que las crisis se cruzan. Se llama a las mutuas, porque se ha tirado la toalla en lo que se refiere al control de la incapacidad temporal dentro del ámbito de la gestión pública. Bien está reconocer los problemas y buscar soluciones. Pero ¿se dejará a las mutuas gestionar la incapacidad temporal por contingencias comunes Si miramos el BOE, no hay demasiadas razones para ser optimistas. Parece además que los problemas se van a trasladar a la incapacidad temporal por contingencias profesionales. Pero no anticipemos los análisis y examinemos con más atención estas crisis en su punto de unión.

A. Las mutuas de accidentes de trabajo entre la crisis de identidad y la crisis de crecimiento

Las mutuas de accidentes de trabajo surgieron en nuestro sistema con el establecimiento de la responsabilidad objetiva del empresario en los accidentes de trabajo y el aseguramiento, primero voluntario y luego obligatorio, de esa responsabilidad. El art. 12 de la Ley de 30 de enero de 1900 no las mencionaba, pero se refería al aseguramiento, con carácter voluntario, de la responsabilidad. La mención específica surge en la Ley 10 de enero de 1922, en la que se preveía que el seguro -también voluntario - de los accidentes de trabajo "podrá verificarse por Mutualidades patronales" (art. 26). Esta posibilidad de aseguramiento mutualista no se altera con la conversión del seguro de accidentes de trabajo en obligatorio, como puede verse en el art. 39 del Texto Refun-dido aprobado por Decreto de 9 de octubre de 1932 y también en los arts. 92 a 101 del Reglamento de Accidentes de Trabajo de 22 de junio de 1956. La naturaleza de las mutuas no era hasta ese momento problemática: eran aseguradoras privadas de base mutualista que practicaban el auto-aseguramiento de sus empresarios sin ánimo de lucro, aunque con un posible beneficio indirecto a través de los extornos1.

Son en realidad un tipo especial de mutuas de seguros caracterizadas por actuar en el marco de un seguro intervenido de naturaleza social.

Cuando la LBSS2suprime el ánimo de lucro en la gestión, las compañías de seguro desaparecen, pero las mutuas de accidentes de trabajo continúan3. Aquí comienzan ya los problemas de calificación. Las mutuas -entonces, "patronales"- se consideraban entidades colaboradoras, dentro de la dicotomía que la LASS4establece entre "gestión" y "colaboración en la gestión". ¿Ha cambiado su naturaleza Es obvio que no; siguen siendo asociaciones...

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