Constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria, racionalización del gasto público y cláusula del Estado Social

AutorJosé Luis Carro Fernández-Valmayor - Luis Miguez Macho - Marcos Almeida Cerreda
Páginas339-349

Ver nota 1

Page 340

I Introducción

Esta Comunicación se formula en relación con la primera ponencia del VII Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, titulada «Estructuras administrativas y racionalización del gasto público (La Administración institucional y la actividad subvencional en tiempos de crisis)». Su objeto es el análisis de las repercusiones que la reciente constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria puede provocar para la actividad administrativa de garantía prestacional a través de la cual se concreta la cláusula del Estado social.

Para ello se parte de que la cláusula constitucional del Estado social (artículo 1.1 de la Constitución) se manifiesta en una serie de derechos socioeconómicos de prestación cuya efectividad depende en buena medida de la actividad de garantía prestacional que desarrolla la Administración pública. En el ámbito de los servicios públicos de carácter social o asistencial, que se caracterizan por que su prestación se organiza al margen de las reglas lucrativas del mercado, esta efectividad exige inevitablemente la aportación de recursos financieros públicos que en la actualidad constituyen una parte muy relevante del gasto total de las Administraciones públicas.

Si el principio de estabilidad presupuestaria adquiere rango constitucional, las consiguientes limitaciones al déficit y al nivel de endeudamiento público que el mismo conlleva obligan inevitablemente a restringir y racionalizar el gasto público, y no sólo en momentos de crisis económica en que los ingresos fiscales y las cotizaciones sociales se ven mermados por la propia contracción de la actividad económica privada, sino con vocación de permanencia; no en vano en la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución se hace referencia al déficit estructural y no al que es producto de una mera situación coyuntural. Así, es posible que acaben surgiendo contradicciones entre ese nuevo principio constitucional y los mandatos prestacionales igualmente constitucionalizados, lo que revestiría especial gravedad en el caso de que se llegase a poner en cuestión el núcleo indisponible de prestaciones esenciales que se entienden garantizadas constitucionalmente por hallarse fundadas en la dignidad de la persona.

Por consiguiente, sería necesario reflexionar desde la perspectiva apuntada sobre la manera en que se ha llevado a cabo en nuestro país la constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria y que lo vincula firmemente a las obligaciones derivadas de la pertenencia de España a la Unión Europea. Particular interés reviste el análisis de las excepciones que se admiten a dicho principio y que, entre otras causas, aluden a las situaciones de emergencia ex-

Page 341

traordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la sostenibilidad social de aquel, ya que las mismas podrían aportar una solución a los supuestos extremos de colisión entre el principio de estabilidad presupuestaria y la cláusula del Estado social.

II Desarrollo
1. Derechos socioeconómicos de prestación, actividad administrativa de garantía prestacional y gasto público

Como es bien conocido, la cláusula del Estado social encuentra una primera concreción en el artículo 9.2 de la Constitución a través de un mandato general a los poderes públicos para que promuevan las condiciones para que la libertad e igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remuevan los obstáculos que dificulten su plenitud y faciliten la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Asimismo, la Constitución reconoce un amplio elenco de derechos socioeconómicos, si bien la mayoría de los que tienen por objeto prestaciones positivas de los poderes públicos están recogidos en el capítulo III del título I, titulado «De los principios rectores de la política social y económica», de manera que su exigibilidad inmediata ante los tribunales se ve limitada por artículo 53.32.

Los derechos socioeconómicos de prestación han sido caracterizados por una parte de la doctrina científica como «derechos sociales condicionados», en la medida en que su eficacia se ve condicionada a la previa existencia de estructuras organizativas destinadas a erogar o garantizar las prestaciones que configuran su contenido material, como son los servicios públicos de carácter social y asistencial; una vez que estas estructuras han sido previstas por el legislador y establecidas de manera efectiva por la Administración, aquellos ya pueden dar lugar a derechos subjetivos inmediatamente exigibles que encuentran su funda-

Page 342

mento último en la propia Constitución. Ahora bien, los derechos socioeconómicos de prestación están sujetos también a un segundo condicionamiento, distinto del organizativo ya aludido, de tipo económico, porque es posible que surjan dificultades materiales insuperables (básicamente de carácter financiero) que hagan imposible su plena satisfacción3.

Esto se debe a que las estructuras prestacionales públicas que garantizan los derechos socioeconómicos actúan sin sujeción a las reglas del mercado, por financiarse con cargo a los impuestos o a cotizaciones sociales, o, en todo caso, sólo parcialmente con cargo a las tarifas que abonan los usuarios. Dado que también existe un sector privado asistencial, tanto de carácter lucrativo como benéfico (este último con frecuencia beneficiario de subvenciones públicas), es claro que se produce una situación de concurrencia en condiciones desiguales, pero que es tolerada por el Ordenamiento jurídico y, en particular, por las normas de defensa de la libre competencia, por evidentes consideraciones de carácter social4. Estas consideraciones han puesto freno, por el momento, a una extensión a los servicios públicos de carácter social y asistencial de los procesos de liberalización de las actividades de servicios preconizados por la Unión Europea, pero es más dudoso que supongan una excepción a las limitaciones al déficit público y al nivel de endeudamiento público que aquélla impone.

Los ingresos fiscales y las cotizaciones sociales que financian los servicios públicos de carácter social y asistencial no se pueden ampliar indefinidamente sin ahogar el crecimiento económico del que, a su vez, dependen; si, aun superada la actual situación de crisis económica, no fuese posible recurrir al déficit y al endeudamiento público por haberse sobrepasado los límites impuestos a los mismos por la Unión Europea, habría que asumir una reducción estructural del gasto público que podría suponer un obstáculo al cumplimiento de los deberes públicos de garantía de prestaciones a los particulares5. Ello sería particular-

Page 343

mente grave en caso de que se llegase a poner en peligro el núcleo indisponible de prestaciones esenciales o mínimo vital indispensable que los derechos constitucionales socioeconómicos garantizan a los individuos por su directa vinculación a la dignidad de la persona6.

2. La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria

En el Boletín Oficial del Estado núm. 233 de 2011, de 27 de septiembre, se publicó la segunda reforma que la Constitución Española de 1978 ha registrado desde su entrada en vigor, y que afecta al artículo 135 de la misma. Este precepto establecía en su versión original el principio de reserva de ley tanto para emitir deuda pública como para contraer crédito, y añadía que los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la deuda pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión; ahora ha pasado a incorporar un contenido considerablemente más complejo, al otorgar rango...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR