La Reforma Constitucional a la luz de la estabilidad presupuestaria
| Autor | Violeta Ruiz Almendral |
| Cargo | Letrada Tribunal Constitucional |
| Páginas | 89-159 |
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El 27 de septiembre de 2011 entró en vigor en España la reforma del artículo 135 de la Constitución española (CE, en adelante). Un día después, el Parlamento Europeo aprobó un conjunto de seis medidas legislativas ("Six Pack")2, que reforma sus-tancialmente el actual marco jurídico de estabilidad presupuestaria en la UE. El 9 de diciembre de 2011, se anunció, por parte del Presidente francés N. Sarkozy y la Canciller alemana A. Merkel, un pacto político para la reforma de la estabilidad presupuestaria, que presumiblemente implicará la modificación de parte de las citadas medidas legislativas, además de reformar el Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE). Finalmente, el 6 de enero de 2012, se ha hecho público el primer borrador de reforma del Tratado, que consolida las reformas acometidas en el Six Pack, endureciendo algunas medidas3. El resultado es una transformación de la coordinación de la política económica europea equivalente a la puesta en funcionamiento del euro. No es exagerado afirmar que las consecuencias del nuevo artículo 135 CE, palidecen frente a la incidencia que en la Constitución económica tendrá el citado paquete normativo.
Mientras tanto, en el momento de enviar este trabajo para su publicación (20 de enero de 2012) la prima de riesgo española, que determina la retribución que se deberá ofrecer para lograr colocar la deuda pública en el mercado financiero, ha rozado en algunos momentos puntuales los 500 puntos, precisamente la cifra que propició el rescate irlandés y griego. Dado el tamaño de la economía española en relación a Europa, un rescate a nuestro país, como tampoco a Italia, es sencillamente imposible.
Escribir sobre el marco jurídico europeo y nacional de la estabilidad presupuestaria, en un contexto tan inestable como el actual, podría parecer cuanto menos desaconsejable. El propósito de las líneas que siguen es ilustrar lo que constituye la principal conclusión de este estudio: el nuevo artículo 135 es la constatación de que el marco jurídico europeo en materia presupuestaria, consecuencia de la Unión Monetaria Europea (UME), ha supuesto una transformación en nuestra Constitución (mu-tación4) tanto en la institución presupuestaria como en el propio reparto de competencias financieras entre el Estado, las Comunidades Autónomas y los Entes locales y,
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finalmente, en la configuración de la deuda pública como recurso para la finaciación del Estado. Sin embargo, cabe preguntarse si la coordinación actual es suficiente para cumplir los objetivos comprometidos.
La exposición seguirá el siguiente orden: la estabilidad presupuestaria tiene un anclaje evidente en la literatura económica del siglo pasado, (apartado II); literatura que parcialmente se ha trasladado al marco jurídico-europeo de la estabilidad presupuestaria (apdo. III). La introducción de la estabilidad presupuestaria en nuestro país, en el año 2001, implicó una modificación sustancial no sólo del papel del Presupuesto y su contenido, sino también del régimen jurídico del gasto público, que se consolida con la reforma del artículo 135 CE (apartado IV) y cuyas consecuencias han sido evidentes en todas las fases del ciclo presupuestario, además de haber tenido una profunda incidencia en la autonomía financiera de las haciendas territoriales. Finalmente, las medidas "anti-crisis" adoptadas por el Gobierno de la nación, y en particular el establecimiento de un "techo de gasto" en la legislación de estabilidad presupuestaria, en el mes de julio de 2011 y que seguramente sentó la base para la reforma constitucional, ha supuesto también, y supondrá en el futuro, una nueva transformación del Presupuesto. Por último, el Tribunal Constitucional ha dado el placet a la legislación de estabilidad presupuestaria en términos lo suficientemente amplios como para amparar mayores restricciones y, en última instancia, una mayor reconfiguración del gasto público y del reparto de compencias financieras.
1. La preocupación por el control del déficit y la limitación del endeudamiento no es nueva. En los Estados de nuestro entorno político y económico, el equilibrio presupuestario fue el principio central de las finanzas públicas en el siglo XIX, con una clara incidencia de las ideas racionalistas del momento5. Como sucedió con el resto de principios presupuestarios, la noción de equilibrio presupuestario recibió su contenido normativo en el marco de la ideología liberal ya imperante en el siglo XIX, cuyo origen moderno suele localizarse en la obra de Adam Smith6.
Interesa destacar que la defensa teórica de una intervención mínima del Estado en la economía facilitó el entendimiento del Presupuesto como una réplica a gran
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escala del presupuesto familiar, que además debía regirse por la misma lógica de equilibro estricto entre ingresos y gastos, lo que evitaba el déficit y precluía de plano el recurso al endeudamiento como instrumento de financiación7. En última instancia, la exigencia del equilibrio presupuestario propiciaba la consecución del objetivo de fondo de todos los principios presupuestarios tal y como eran concebidos en el Estado liberal: el control del Ejecutivo por el Legislativo, traducido en un estrecho y en ocasiones casi inexistente margen de maniobra en materia presupuestaria para el primero. Posteriormente, tales esquemas se trasladarían a nuestros sistemas presupuestarios, con los relevantes matices derivados de la sustancial transformación del papel del Estado en la economía a lo largo del siglo XX8.
2. En la actualidad, en el contexto de la Unión Europea, la aproximación al significado económico de las nociones de estabilidad y equilibrio en las finanzas públicas debe partir del amplio debate entre dos posturas en apariencia irreconciliables, desarrolladas durante buena parte del siglo XX: el análisis de las implicaciones del gasto público como motor del crecimiento económico (J. M. KEYNES) y la relevancia de la política monetaria para incidir en ese mismo crecimiento (M. FRIEDMAN)9. La vinculación, en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), y posteriormente en el vigente TFUE, de la estabilidad a la política monetaria podría conducir a la conclusión de que las tesis monetaristas informan el régimen jurídico de la estabilidad. Sin embargo, tal conclusión se demuestra precipitada una vez examinadas sus implicaciones, pues también la estabilidad ha sido consecuencia de la confluencia de estas dos posturas económicas y resultado, en buena medida, del fructífero debate entre las dos posiciones clásicas.
Si en una primera aproximación es claro, que desde la lógica jurídico-europea el control del déficit, y del endeudamiento, es instrumental a y consecuencia de la consecución de una unión monetaria, su fundamento en la coordinación de las políticas económicas permite comprobar que el alcance de la estabilidad es mucho más que un mero conjunto de reglas "técnicas" para la consecución de dicha unión monetaria. No es exagerado afirmar que la estabilidad presupuestaria, aunque no el único, sí ha sido el principal elemento catalizador del proceso de integración de políticas económicas.
A esta relevancia contribuye el papel del Presupuesto, que ha adquirido una dimensión política central, pues si un Ejecutivo cada vez más intervencionista precisa de mayores potestades de modificación y adaptación del Presupuesto, éste resulta
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imprescindible para la consecución de los objetivos que reclama el nuevo reparto de la riqueza (el new deal rooselveltiano)10. En este contexto, la influencia de J. M. KEY-NES, no sólo propició un sustancial incremento del gasto público para propiciar un nuevo reparto de la riqueza, sino que tiene consecuencias tangibles en la estructura presupuestaria; se comienza a trazar la distinción entre el presupuesto corriente y el de capital, pudiendo el segundo ser financiado, parcialmente, con el endeudamiento. Al mismo tiempo, se afina la política presupuestaria en el sentido de modularla al ciclo económico, (modelo adoptado por Suecia en 193711).
La idea es sencilla en su plantemiento teórico y fue utilizada en la reforma del "Pacto de Estabilidad" que tuvo lugar en 2005: se medirían el déficit y deuda estructurales, lo que significa que en situación de crecimiento económico cero, el presupuesto de capital deberá ser financiado con endeudamiento y el corriente con el sistema tributario. En situación de crecimiento, el presupuesto corriente tendrá superávit que será utilizado para financiar también el de capital, de manera que...
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