La constitución Europea
Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración › Núm. 57, Marzo 2005 › Legislación
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Abogados Laboral y Seguridad Social
En los últimos meses ha aparecido un importante número de obras en la nueva Editorial Jurídica de Portal Derecho, a la que pertenece el presente de la profesora Araceli Mangas Martín, integrado en la Biblioteca Jurídica Básica de Iustel.
La profesora Mangas catedrática de Derecho Internacional Público en la Universidad de Salamanca y titular de la cátedra Jean Monnet es, desde luego, una reconocidísima experta en derecho comunitario. Precisamente, en este mismo número de la Revista, la profesora Mangas firma un clarificador estudio sobre la delimitación y modo de ejercicio de las competencias en el Tratado constitucional de la Unión Europea.
El libro está dividido en diez capítulos -muchos de ellos dados ya a conocer hace años por la profesora Mangas- y cuenta con una breve pero selecta bibliografía sobre la génesis del Tratado sobre la Constitución Europea. También enriquecen la obra unas agudas «reflexiones finales», en las que la autora previene a los lectores del riesgo de comparar la Constitución Europea con las de los Estados miembros de la Unión Europea, resultando indeclinable valorar y medir aquélla por sus propios méritos y deméritos, sin olvidar en cualquier caso que este nuevo Tratado queda precedido por una veintena, lo que de alguna manera significa edificar sobre lo ya construido. Pero el Tratado no supone una ruptura con el pasado sino que es quizá más conservador de lo ya establecido que innovador del futuro común de los europeos. En cuanto a los capítulos del libro, sus respectivos epígrafes y afirmaciones básicas son las siguientes:
1º) Una nueva etapa en la construcción política de Europa (pp. 17-28), a partir del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa -en realidad, para la Unión Europea, ámbito no coincidente desde luego con el primero- firmado en Roma el día 29 de octubre de 2004 y publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea C 310, correspondiente al día 16 de diciembre de 2004. Una de las finalidades de este Tratado es la de simplificar y codificar el abanico de anteriores Tratados [fundamentalmente los de París (1951), Roma (1957), Bruselas (1975), Acta Electoral Europea (1976), Acta Única Europea (1986), Maastricht (1992), Ámsterdam (1997) y Niza (2001)] y de ahí su denominación, pues presentando de modo casi completo las normas principales codificadas adquiere vocación de Tratado constitucional.
En sentido estricto la mal llamada Constitución Europea no es equiparable a la Constitución de los Estados, y no sólo porque no es una Constitución en su acepción estricta, sino también porque la Unión Europea no es un «super-Estado, ni un Estado federal, sino una organización intergubernamental constituida por veinticinco miembros desde el 1 de mayo de 2004, cada uno de ellos Estado soberano e independiente, dotados de específicas Constituciones nacionales. En realidad, con la expresión «Constitución Europea» se ha querido apelar a un valor político-cultural histórico propio de la tradición jurídica democrático-liberal europea, atrayendo a la ciudadanía hacia las normas fundamentales de un sistema jurídico y político decisivo para sus vidas.
Importante es tener en cuenta que las antiguas Comunidades Europeas, y la Unión Europea que las recubre, se disolverán el día que entre en vigor el Tratado constitucional y, sin solución de continuidad, la vieja Unión Europea dará paso a la nueva, en un peculiar proceso de refundación. Los términos del art. IV-438 no pueden ser más expresivos ... La Unión Europea creada por el presente Tratado sucede a la Unión Europea creada por el Tratado de la Unión Europea y a la Comunidad Europea .. Las instituciones de aquella Unión no desaparecen sino que se irán adaptando progresivamente y algo similar ocurrirá con el derecho derivado (reglamentos, directivas, decisiones) en vigor y con la jurisprudencia que lo ha interpretado.
El reconocimiento de personalidad jurídica a la nueva Unión Europea tiene, sin embargo, importancia relativa, pues ya la tenía reconocida implícitamente en función de la efectividad en el ejercicio de sus competencias y funciones, especialmente en materia de política exterior, de seguridad común, cooperación policial y judicial.
2º) Orígenes del Tratado constitucional (pp. 29-46), son diversos y remotos, pero ninguna duda cabe de que la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales fue un factor determinante para apoyar el empeño de una constitución comunitaria. Las conclusiones del Consejo de Laeken, en diciembre de 2001, supusieron otro paso hacia delante, muy reforzado al constituirse una asamblea de «notables» denominada «Convención para el futuro de Europa» y cuya apertura tuvo lugar el 28 de febrero de 2002. Finalizados los trabajos de la convención en junio de 2003 se presentó al Consejo Europeo de Tesalónica un «proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa» (Diario Oficial nº. C 169, de 18 de julio de 2003), retomado por la Conferencia Intergubernamental que estableció formalmente el Tratado el 29 de octubre de 2004, introduciendo en el proyecto llegado a sus manos numerosas modificaciones técnicas y algunas de gran calado político. A partir de ahí entra en escena la decisión parlamentaria de los Estados miembros, con celebración previa de referendos, o sin ella, al no ser preceptiva ésta para la ratificación estatal.
En el caso de que el Tratado sea ratificado por los 25 Estados miembros, antes del 1 de noviembre de 2006, el Tratado entrará en vigor, y si no habrá que seguir trabajando; pero si a esa fecha sólo 5 Estados no lo hubieran ratificado [Declaración núm. 30, Aneja al Acta de Firma del Tratado], el Consejo de la Unión deberá «examinará la cuestión», sin que pueda saberse a ciencia cierta que resultará de unos poderes atribuidos con una fórmula tan ambigua.
En todo caso, aún en la más pesimista de las previsiones, no dejará de tener importancia la labor de síntesis y clarificación de la compleja y prolija normativa «constitucional» con la que ya cuenta la Unión Europea. Este importante «resumen» se estructura en cuatro grandes partes:
- La Parte I comprende la arquitectura institucional, definiendo la Unión y sus objetivos, la ciudadanía de la Unión y los derechos fundamentales, las competencias y acciones atribuidas a la Unión, la tipología de los actos, los procedimientos decisorios, los principios que presiden la vida democrática, las finanzas, la acción exterior, las relaciones con los países del entorno y la pertenencia a la Unión.
- La Parte II inserta la Carta de Derechos
Fundamentales, lo que tiene la importancia de trastocar su actual valor «político» en un verdadero valor «jurídico vinculante» y, además, de rango o jerarquía constitucional.
- La Parte III es la más extensa y, a la vez, la más compleja, desarrollando el funcionamiento de las instituciones e incluyendo el que se denomina derecho material, es decir, las bases jurídicas y los contenidos generales que informarán las políticas de la Unión en los diferentes ámbitos de actuación. Retoma las disposiciones del Tratado de la Comunidad Europea (Tratado de Roma), particularmente sobre la unión aduanera, la libre circulación de personas y de servicios, las políticas agrícolas, de transporte, social, de redes transeuropeas, consumidores, energía, política comercial, relaciones exteriores, disposiciones financieras, etc.
- La Parte IV contiene las disposiciones finales, dedicadas a concretar los Tratados que quedan derogados, la continuidad jurídica respecto de la Comunidad Europea y los efectos de la sucesión de la Unión Europea inicial a la Unión Europea final. Además, por supuesto, el régimen jurídico al que queda sujeto el nuevo Tratado -entrada en vigor, duración, procedimiento de revisión, etc.-, reduciendo a 21 las lenguas oficiales.
A los efectos de su uso correcto, conviene tener claro que cada una de las Partes se cita en romanos y los artículos en arábigos, de modo subsiguiente, por ej. I-1, quiere decir art. 1 y correspondiente a la Parte I, ó II-61, ó III-115 ó IV-437, por citar sólo los artículos en los que comienza la regulación incluida en cada una de las cuatro Partes.
Por otro lado, a los 448 artículos que componen el Tratado en total, hay que añadir 36 protocolos, 2 Anexos y 48 Declaraciones, a lo que habría que añadir todavía el «semioculto» tratado Euratom que mantiene vigencia por separado.
3º) El modelo político : las relaciones entre la Unión Europea y sus Estados miembros (pp. 47-72), se configura porque, a los valores tradicionales de la Unión Europea -libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y Estado de Derecho- el nuevo Tratado añade los valores de la dignidad, de la igualdad y del respeto por las minorías. Las disposiciones que consagran las diversas políticas de la Unión deben atenerse a tales valores, de modo que el art. I-59 establece las sanciones aplicables al Estado miembro que atente de forma grave a los valores comunes. Asimismo, los objetivos enunciados en el art. I-3 son cláusulas horizontales o transversales que afectan al ejercicio de las competencias en las distintas políticas, así, la igualdad entre mujeres y hombres, la protección y mejora de la calidad del medio ambiente, la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo. Añade el Tratado una declaración de intenciones sobre los caracteres de la sociedad europea, entendiendo que la finalidad de la Unión es ser una «sociedad pacífica» que practique la tolerancia, la justicia, la solidaridad, el pluralismo y , la no discriminación. Muy certeramente observa la profesora Mangas que se opera una cierta confusión entre los valores definidos como fundamentos de la Unión y sus objetivos definidos en el art. I-3, cuando se dice que el primer objetivo de la Unión es promover la paz, sus valores y el bienestar de los pueblos. La explicación está en que el art. I-2 enuncia los valores que nos unen y el art. I-3 objetivos transversales. Estos fines u objetivos justifican la creación de la Unión para ejercer poderes en común. Es decir, justifican la atribución del ejercicio de poderes soberanos nacionales a favor de la Unión, de modo que renunciamos a decidir unilateralmente cada sociedad nacional y aceptamos decidir en común a cambio de lograr esos objetivos superiores y garantizar el respeto a los valores superiores. El Tratado se refiere también a los valores y objetivos de la Unión Europea ante el mundo, para contribuir a la paz y a la seguridad, acatando a tal propósito la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, e inspirando la acción exterior en el desarrollo sostenible del planeta, la cooperación solidaria entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza, la protección de los derechos humanos, especialmente de la infancia, todo ello, naturalmente, dentro de las propias competencias de la Unión.
En su calidad de organización internacional, el art. I-58 del Tratado establece los requisitos «selectivos» para formar parte del conjunto. Sobresale entre ellos la condición geopolítica de Estado europeo y que ese Estado comparta de hecho y de derecho los valores de la Unión. El Consejo Europeo, por unanimidad, y el Parlamento europeo, por mayoría, han de comprobar el cumplimiento de los requisitos, informando de ello a los parlamentos nacionales. Las condiciones de admisión -actas de adhesión- se negociarán con el candidato y el tratado que se alcance requerirá la ratificación unánime de los parlamentos nacionales. No cabe, pues, que entidades subestatales, como una Comunidad Autónoma, una Región, un Land o un Cantón, por ej., pueden integrar la Unión u obtener un estatuto asimilado al de Estado; de tal manera que si una confederación de Estados, como Suiza, accediera a ingresar en la Unión, sólo las institucionales centrales de aquella asumirían la representación del conjunto estatal. La realidad jurídico política inmediata que compone la Unión Europea son los Estados soberanos con personalidad jurídica internacional. Novedad del Tratado es la regulación de la salida o retirada de la Unión de los Estados miembros, pues éstos, pese a la cesión de soberanía, mantienen el derecho de libre determinación política. La Unión respeta la identidad de cada Estado y, por ello, las funciones esenciales del mismo, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. Pero como la Unión persigue la solidaridad del grupo, los Estados y la Unión han de actuar solidariamente, por ej., en caso de ataque terrorista, de catástrofe natural o de origen humano. Si las cosas van a más, y uno de los Estados fuera objeto de una agresión armada en su territorio, debe recibir la ayuda y asistencia de los demás Estados miembros, con los medios a su alcance, incluidos los militares. Es importante consignar que por vez primera en la historia de la Unión, el nuevo Tratado incluye una cláusula de ayuda mutua o legítima defensa colectiva fundada en el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas.
Con ligeros cambios se mantiene en el Tratado el sistema que puede llevar a la suspensión de ciertos derechos derivados de la pertenencia a la Unión (art. I-59). El procedimiento se desarrolla en dos secuencias autónomas y separadas de prevención, en función de si hay riesgo de violación del Estado de Derecho o de sanción, cuando hay violaciones graves y persistentes del Estado de Derecho. Lo novedoso del procedimiento de suspensión estriba en que se establece el control del procedimiento por el Tribunal de justicia, a instancia únicamente del Estado contra el que se haya abierto el procedimiento (art. III-371).
4º) ¿Qué puede hacer la Unión Europea?. Las competencias de la Unión (pp. 73-88), no derivan sino de la atribución de los Estados miembros, porque la Unión Europea no goza de soberanía, no existe un acto «constituyente». El origen de los poderes, o de las competencias si se habla con más exactitud, no se encuentra en la soberanía europea sino en los Estados mismos, que son los que confieren algunas competencias a la Unión y lo hacen como representantes de la ciudadanía organizada de Estados, según los esquemas clásicos del derecho de las organizaciones internacionales. Quiere ello decir que la Unión Europea no tiene competencias originarias o propias, ni se las confiere la Constitución Europea; las competencias son derivadas de una atribución de quienes son titulares y las conservan. Los Estados miembros atribuyen a la Unión el ejercicio de competencias, no la titularidad, puesto que el titular de la soberanía es el conjunto de la ciudadanía de cada uno de los Estados miembros. Pero los Estados miembros renuncian a ejercer competencias concretas, trasladando su ejercicio a las instituciones de la Unión Europea. Dicho con un juego de palabras : las competencias de la Unión no son conferidas por la Constitución -a diferencia de lo que se dice en cualquier Constitución «de verdad»- sino que son competencias atribuidas en la Constitución por los Estados miembros (art. I-11.2). La Unión Europea no es un Estado y por tanto no puede tener competencias generales, carece de títulos competenciales abstractos; como organización internacional, su competencia es funcional respecto de competencias específicamente atribuidas.
En lo relativo a la distribución de competencias entre la Unión Europea y los Estados, procede diferenciar:
a) Competencias exclusivas de la Unión Europea, son aquellas que le permiten legislar en exclusiva y emitir actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros solo pueden hacerlo si la Unión les habilita para ello (art. I-12.1). La ejecución administrativa siempre descansa en los Estados miembros. Pero la competencia legislativa exclusiva de la Unión responde al esquema de lista cerrada, en materia aduanera; en materia de competencia leal entre empresas necesaria para el funcionamiento del mercado interior, es decir, prohibición de prácticas restrictivas y situaciones de abuso de posición dominante en empresas de dimensiones comunitaria; en materia de política comercial común de mercancías, aunque la competencia se comparte en el comercio de servicios y de propiedad intelectual; en materia de política de gestión y conservación de recursos pesqueros; en materia de política monetaria, lo que incluye la emisión de billetes y moneda y la fijación de los tipos de interés; en materia de celebración de acuerdos internacionales, cuando sea necesario ejercer una competencia interna mediante un acuerdo internacional (art. I-13.2).
b) Competencias compartidas de la Unión Europea, cuando ésta y los Estados miembros son titulares de las competencias y concurren ambos a regularlas. Ambos tienen competencias para legislar y para dictar actos jurídicamente vinculantes, de modo que los Estados miembros las ejercerán sólo si la Unión no ha ejercido la suya, o ha decidido dejar de ejercerla y sólo en la medida en que no lo haya hecho (art. I-12.2). Para la profesora Mangas, antes que de competencias compartidas habría que hablar de competencias concurrentes, porque la Unión y los Estados concurren a regular, pero cuando lo hace la Unión desplaza la competencia nacional y «ocupa terreno»; no se trata, pues, del ejercicio conjunto de las competencias. A título ejemplificativa son competencias concurrentes las de mercado interior, agricultura y pesca, política de cohesión económica, social y territorial, protección de los consumidores, investigación y desarrollo, medio ambiente, transportes, espacio de libertad, seguridad y justicia, redes transeuropeas, energía, aspectos comunes de la política de salud pública, la cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria y la política social, en este caso con los límites concretos establecidos en la Parte III sobre bases jurídicas.
c) Competencias de apoyo, coordinación y complemento, cuando la acción comunitaria es complementaria de la de los Estados miembros y de fomento de la cooperación, quedando expresamente excluida la competencia de armonización de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros (art. I-12-5). Entran en esta categoría de competencias de apoyo, coordinación y complemento las políticas de educación, formación profesional, juventud, deporte, cultura, industria, turismo, protección civil, protección y mejora de la salud humana y cooperación administrativa.
d) Otras competencias son la política de coordinación económica y de empleo, la política exterior y de seguridad común.
Toda la tipología anterior debe matizarse bajo la invocación de la llamada cláusula de flexibilidad, que permite a la Unión aprobar normas en situaciones imprevistas en las que carece de competencia en los Tratados, cuando el objetivo caiga dentro de los asignados. En estos casos se exige unanimidad en el Consejo, pero sin control decisivo del Parlamento europeo ni de los Parlamentos nacionales sobre la atribución que ellos autorizaron en el ingreso en la Unión. La cláusula se reconoce en el art. I-18, aunque con la novedad de que no se exigirá en adelante la consulta al Parlamento europeo sino que será preceptiva su aprobación, abriéndose además un cierto control a cargo de los Parlamentos nacionales.
5º) ¿Cómo puede y debe la Unión ejercer sus competencias? (pp. 89-94), se sujeta desde luego al principio de subsidiariedad, según el cual la Unión tiene que justificar que es necesario actuar en el nivel comunitario, que es más eficaz y que se está ante un problema supranacional. Es decir, que la Unión debe regular lo imprescindible y ante cuestiones que trascienden a las autoridades internas, sean éstas municipales, regionales o nacionales. Al definir la subsidiariedad, el Tratado menciona expresamente (art. I-11-3) los criterios a respetar, la significación de la Unión en cuanto «último recurso normativo». Es claro, no obstante, que el principio está limitado al campo de las competencias no exclusivas de la Unión, pues tiene la obligación de ejercer con plenitud las competencias exclusivas que se le reconocen.
Para saber si la Unión actúa de conformidad con este principio, y no se invaden competencias internas, conviene examinar la norma comunitaria conforme a tres criterios acumulativos : la dimensión comunitaria del problema, la necesidad de actuar y la mayor eficacia de la respuesta. Cuando las instituciones europeas adoptan actos en ámbitos de competencia compartida que no respeta cualquiera de los tres criterios de referencia, se puede pedir la anulación de aquéllos al Tribunal de Justicia, incluso por parte de los particulares. La importancia del principio de subsidiariedad ha aconsejado dedicarle un Protocolo anejo al Tratado constitucional, en el que aparece novedosamente el mecanismo de la «alerta temprana» o control político y preventivo a cargo de los Parlamentos nacionales, una vez que la Comisión les haya notificado las propuestas legislativas, advirtiendo en su caso si su base jurídica es la cláusula de flexibilidad.
Además de someterse al principio de subsidiariedad, la Unión ha de someter su actuación al principio de «proporcionalidad», según el cual existe una protección contra las intervenciones de los poderes públicos europeos, fundados en normas comunitarias, en la esfera de la actividad privada de una persona física o jurídica que sean arbitrarias o desproporcionadas. Dicho de otro modo, cualquier carga, tanto financiera como administrativa, que recaiga sobre los Gobiernos nacionales, autoridades locales, agentes económicos o ciudadanos, debe ser reducida al mínimo y debe ser proporcionada al objetivo que se desee alcanzar. Así, cuando haya que elegir entre varias medidas adecuadas deberá recurrirse a la menos onerosa.
6º) Quién es quién y quién hace qué en la Unión Europea; el modelo institucional (pp. 95-140), se diseña sobre los precedentes, puesto que el Tratado constitucional no altera el número de las cinco instituciones básicas [Parlamento europeo, Consejo europeo, Consejo de Ministros, Comisión y Tribunal de Justicia] pero intencionadamente distingue entre las «instituciones de la Unión» y «otras instituciones y óganos consultivos», dejando fuera de las primeras al Tribunal de Cuentas, incluyendo en cambio al Consejo Europeo entre las primeras, con atribución de relevantes poderes.
a) El PARLAMENTO EUROPEO no experimenta modificaciones relevantes con la aprobación del Tratado constitucional, pero gana en importancia como ocurriera con las reformas introducidas en Ámsterdam y en Niza. En este caso, duplicando los ámbitos materiales de colegislación, al ampliarse el número de normas que precisan la mayoría cualificada y confirmarse claramente como un poder legislativo y coautoridad presupuestaria. No obstante, el Tratado consagra el procedimiento actual de codecisión entre Parlamento y Consejo como procedimiento legislativo ordinario en la casi totalidad de las materias importantes. Digno de destacar es su capacidad de autorización o veto frente a la actual mera consulta simple, y la adopción de medidas necesarias para luchar contra discriminaciones diversas (art. III-124); también mejora sensiblemente la intervención del Parlamento en la adopción del presupuesto (art. III-404).
b) El CONSEJO EUROPEO, compuesto por los Jefes de Estado -de momento sólo el de Francia- o de Gobierno de los Estados miembros, más por su nuevo Presidente y por el Presidente de la Comisión, pasa a convertirse en institución básica de la Unión, superando su anterior significado de «conferencia internacional» al más alto nivel. Aunque el Tratado advierte (art. I-21.1) que el Consejo no ejercerá función legislativa alguna, sus competencias decisorias a lo largo del articulado del Tratado son muchas y muy relevantes, aunque no puede adoptar leyes ni leyes marco. El medio normativo de que dispone son las «decisiones», normas obligatorias para sus destinatarios, generalmente el Consejo y la Comisión. A él corresponde también el nombramiento y cesación del Ministro de Asuntos Exteriores, interviniendo asimismo de modo relevante en la propuesta de nombramiento del presidente de la Comisión. El Tratado recoge por ello (arts. III-365 y 367) la protección judicial frente a los actos y las abstenciones del Consejo europeo y dota al Consejo de una presidencia estable, asistida por la Secretaría General del Consejo de Ministros. El Presidente del Consejo europeo se elige, de entre personalidades políticas relevantes, por sus propios miembros, por mayoría cualificada, siendo incompatible con cualquier mandato nacional, por lo que no puede recaer el cargo en ningún Jefe de Estado o de Gobierno en activo.
c) El CONSEJO DE MINISTROS es una institución básica escasamente alterada por el Tratado. Le corresponde la función legislativa y presupuestaria, compartida con el Parlamento europeo, y desde luego la función ejecutiva. Se prevén expresamente dos formaciones del Consejo, la de Asuntos Generales y la de Asuntos Exteriores. La primera se ocupa de los asuntos que no van a las sectoriales y de dar continuidad y coherencia al conjunto de trabajos del Consejo. Suelen asistir a ella los Ministros de Asuntos Exteriores o los de Asuntos Europeos, cuando el Estado miembro dispone de ese Ministerio. La segunda, está formada por los Ministros nacionales de Asuntos Exteriores y presidida por el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión Europea. En todo caso, el número de formaciones del Consejo de Ministros lo decide el Consejo Europeo por mayoría cualificada y, desde el Consejo Europeo de Sevilla en 2002, hay únicamente nueve formaciones. Se sigue, en general, la regla de la mayoría cualificada, pero se requiere unanimidad como hasta ahora para la ley europea que establece el sistema de recursos propios, para la ley que establece el sistema electoral, para la utilización de la cláusula de flexibilidad, para la determinación de las lenguas oficiales, para las sedes de las instituciones y organismos, para las decisiones en materia de política exterior y seguridad común y para las revisiones ordinaria, simplificada y flexible. Novedad importante del Tratado es la relativa a la «mayoría cualificada», que precisará el 55% de los Estados y, al menos, 15 Estados miembros; pero que, a su vez, representen el 65% de la población total de la Unión. La minoría perdedora será el 45% de los Estados miembros, en todo caso un mínimo de 10 Estados, o un grupo de Estados que reúna menos del 35% de población. El bloqueo de una determinada medida requiere cuando menos el acuerdo de 4 Estados, aunque la población que acumulen sea superior al 35%.
d) La COMISIÓN conoce pocas innovaciones con el Tratado. Pero el año 2014 su composición se reducirá y habrá entonces un número de comisarios igual a dos tercios del número de los Estados miembros, lo que significa que, en el futuro, una tercera parte de éstos no contará con un nacional en la Comisión. El Presidente de la Comisión sigue siendo elegido por el Parlamento europeo por la mayoría de sus diputados (art. I-20), tras la propuesta por mayoría cualificada del Consejo Europeo. La Comisión conserva sus papeles clásicos de iniciativa, gestión, guardiana del Derecho, representación y negociación internacional en los ámbitos de competencia comunitaria, etc., aunque está llamada a ir perdiendo peso respecto del «tándem gubernamental» constituido por el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros.
Una novedad relevante del Tratado es la figura del Ministro de Asuntos Exteriores, que formará parte de la Comisión, desempeñando una de sus Vicepresidencias, asumiendo las responsabilidades que en materia de relaciones exteriores -incluida la política exterior y de seguridad común- incumben a la Comisión. El Ministro es nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con la aprobación del presidente de la Comisión, pero habrá de presentarse con el resto de Comisarios y el Presidente de la Comisión a la aprobación colegiada ante el Parlamento Europeo. Es sintomático que el Presidente de la Comisión pueda pedir unilateralmente y obtener la dimisión de cualquier Comisario, pero no la del Ministro de Asuntos Exteriores, para la que precisará el acuerdo del Consejo Europeo.
e) El TRIBUNAL DE JUSTICIA fue hasta 1987 la única instancia judicial comunitaria. Pero el Acta Única Europea incluyó la creación de un nuevo órgano agregado al sistema judicial, el Tribunal de Primera Instancia. El Tratado da un nombre genérico o común a todo el sistema de Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con tres instituciones dentro de la institución unitaria judicial : el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los Tribunales Especializados adjuntos al Tribunal General y que conocerán de recursos en primera instancia en materias específicas. En el Tribunal de Justicia y en el Tribunal General habrá un juez por cada Estado miembro. Respecto de las competencias no hay alteraciones básicas respecto de las reformas introducidas en Niza (recursos directos, recurso por incumplimiento, recurso de nulidad y recurso de carácter prejudicial).
Junto a estas cinco instituciones hay que recordar la existencia del Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo, ninguno de los cuales experimenta cambios reseñables. Tampoco los organismos consultivos denominados Comité de las Regiones y Comité Económico y Social.
7º) El ejercicio de las competencias; los actos jurídicos de la Unión Europea, el derecho derivado (pp. 141-164), exige constatar que el Tratado constitucional reorganiza el sistema de normas respecto del existente; la nueva denominación de los actos jurídicos obligatorios pasa a ser la siguiente : ley europea, ley marco europea, reglamento europeo, decisión europea, reglamento europeo delegado, reglamento europeo de ejecución y decisión europea de ejecución. La nueva tipología normativa es más innovadora en la nomenclatura que en el contenido, llamando la atención la utilización genérica del adjetivo «europeo» para evitar confusiones con los instrumentos normativos nacionales, así como la división de las normas en actos legislativos (la ley europea y la ley marco europea) y no legislativos (todos los demás). La denominación de estos instrumentos normativos depende del procedimiento seguido para su adopción.
Los actos legislativos han de aprobarse mediante el procedimiento legislativo ordinario (art. III-396) : iniciativa de la Comisión, enmiendas y aprobación por el Parlamento Europeo y por el Consejo de ministros en dos lecturas. El Tratado constitucional introduce no obstante un procedimiento legislativo especial, al margen de la coautoridad legislativa. La ley europea tiene alcance general, es obligatoria para todos y aplicable en todos los Estados miembros, con incidencia inmediata en sus ordenamientos jurídicos respectivos; se refiere a las materias que la Constitución reserva a la ley; y es, por tanto, idéntica al actual reglamento de codecisión, produciendo los mismos efectos. Por su parte, la ley marco europea es equivalente a las actuales directivas comunitarias y, por tanto, sólo es un acto obligatorio para los Estados miembros y no directamente para los particulares. No crea derecho uniforme al dejar en manos de los Estados ciertos márgenes de decisión; las leyes marco europeas son, por tanto, normas de resultado. Ninguna novedad básica aporta el Tratado en lo relativo a su transposición al derecho interno y en lo relativo a las consecuencias de la no transposición en plazo.
Respecto de los instrumentos normativos no legislativos, el reglamento europeo tiene por objeto la ejecución de actos legislativos, aunque se distinguen dos tipos, los reglamentos obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro, por lo que crearán derecho uniforme y de obligado cumplimiento; y los reglamentos que no sean obligatorios en su totalidad para todos -a los que la profesora Mangas denomina «reglamentos-directiva»- sino sólo para uno o para varios Estados miembros, dejando márgenes a las autoridades internas para que puedan completarlos y adaptarlos a las particularidades de cada Estado miembro. Respecto de la decisión europea hay que decir que o es un acto obligatorio en su totalidad, publicado en el Diario Oficial, o bien obligará sólo a los destinatarios que designe, incluso particulares, a los que se les notificará entonces personalmente. El Tratado prevé que la autoridad legislativa, al aprobar la ley o la ley marco, pueda delegar expresamente una parte de su poder legislativo en aspectos no esenciales a favor de la autoridad ejecutiva por excelencia, la Comisión, denominando entonces a los actos de ésta reglamentos europeos delegados. Es una novedad porque lo que se delega ahora es poder legislativo en sentido estricto, mientras que las delegaciones vigentes sólo contienen delegaciones ejecutivas. Por lo que toca, finalmente, a los reglamentos europeos de ejecución y decisiones europeas de ejecución son, como su denominación indica, actos estrictamente ejecutivos, y constituyen excepciones a las facultades ejecutivas de los Estados miembros de la Unión Europea, siempre que sean acordados en el procedimiento mismo de adopción de leyes y de leyes marcos. Al lado de todos estos instrumentos, es evidente que la Unión Europea podrá negociar y suscribir tratados y convenios internacionales con terceros Estados u Organizaciones internacionales.
8º) ¿Quién tiene la última palabra?. La primacía del Tratado constitucional (pp. 165-176), porque el propio Tratado proclama la primacía del derecho de la Unión sobre las Constituciones nacionales y el derecho interno, lo que ninguno de los Tratados anteriores de la Unión había hecho de modo explícito. Al hilo de esta afirmación, la profesora Mangas se manifiesta en términos de gran dureza con el Dictamen del Consejo de Estado español de 21 de octubre de 2004 [...«que sorprende por su pésima estructura jurídica y por no haber entendido cual es la función de un Consejo de Estado al examinar la compatibilidad entre un tratado de atribución de competencias y la Constitución española», p. 166] y con la Declaración del Tribunal Constitucional español de 13 de diciembre de 2004 [por su ... «errónea doctrina ... relativa a que no tiene que garantizar el respeto al Derecho de la Unión ni hacer respetar los derechos que nos confiere el orden comunitario», p. 167]. Porque la supremacía del derecho comunitario no significa irrelevancia de las Constituciones internas, hasta el punto de que el origen de la competencia europea está en las Constituciones nacionales. Los Tratados comunitarios no han sido, ni son, ni serán supraconstitucionales, pues en todo caso son y seguirán siendo extra o metaconstitucionales, ni tampoco las normas de la Unión son ahora infraconstitucionales. El art. I-6.2 del Tratado afirma ahora que la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. La primacía del Derecho de la Unión es una condición existencial. Un Estado no está obligado a ingresar en la Unión Europea, e incluso puede retirarse de ella, pero no puede negar aquella primacía oponiendo la aplicación preferente de su derecho interno. Tras estas afirmaciones, la profesora Mangas concluye defendiendo que la Constitución española debería ser reformada para expresar y consagrar la identificación constitucional de nuestro estatuto de Estado miembro de la Unión. Porque resultan incongruentes, añade, las proclamaciones que hace la Constitución española relativas a la competencia exclusiva en materia de inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo (art. 149.1.2º), o la legislación aduanera y arancelaria, etc, cuando se trata de competencias cuyo ejercicio ya no corresponde a España y afectan a núcleos duros de la soberanía nacional sin que un precepto (art. 93) clarifique, por transparencia, que el ejercicio de esas competencias esenciales y definitorias de la existencia de un Estado se ejercen por parte de España en común en el seno de las instituciones europeas.
9º) La Carta de los Derechos Fundamentales (pp. 177-224) de 7 de diciembre de 2000 es integrada en el Tratado, como Parte II del mismo, con leves adaptaciones y cambios. Sabido es que la Carta no tenía valor vinculante, y pasará a tenerlo en cambio tras la aprobación del Tratado constitucional, tras la ratificación por los 25 Estados miembros. Pero entonces los poderes públicos europeos y nacionales no habrán de respetar ese único instrumento que la Carta resume, sino que el sabio párrafo del art. I-9.3 -antigua sentencia Nold- garantiza la imbricación y apertura a las Constituciones nacionales y a los Convenios internacionales de Derechos Humanos, todos ellos tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (art. II-112.2.3 y 4). Según la profesora Mangas, la Parte II del Tratado tiene, empero, dos niveles de lectura. A la ciudadanía y al conjunto de seres humanos que se encuentren en disposición de disfrutarlos se les envía un mensaje de viabilidad y accesibilidad en los 54 preceptos. En principio les basta esa Parte II. Pero cabe otra lectura más profunda y compleja «si levantamos el velo», si abrimos ventanas y vemos lo que hay detrás de cada párrafo, de cada precepto. Por otro lado, la Carta compatibiliza así su vocación de texto que proclama la gran mayoría de sus derechos para la totalidad de los seres humanos que se encuentran en la Unión, pero ese régimen general convive con el reconocimiento de que los desiguales deben tener un trato desigual.
La Carta no altera la delimitación de competencias que prevén las Partes I y III del Tratado. La Carta no puede ser fundamento jurídico para legislar en ámbitos que no se le hayan atribuido a la Unión por la Parte I y más especialmente por la III (políticas de la Unión). La Carta no puede dar lugar a una ampliación de competencias, ni le crea competencias nuevas que no figuren en las Partes I y III, ni modifica las atribuidas en las mencionadas partes. Esa tranquilidad es lo que trata de transmitir el art. II-111 del Tratado. Consiguientemente, la Unión carece de competencia normativa general para legislar en materia de protección de derechos humanos. El art. II-111, en definitiva, trata de buscar un equilibrio entre la obligación de respetar los derechos fundamentales y promover su respeto y la contención que debe guiar la labor legislativa al no disponer la Unión de competencia en materia de derechos fundamentales.
A su vez, la Carta no pretende sustituir a las Constituciones nacionales en materia de protección de los derechos humanos. En los futuros recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional español, podrá invocarse la Carta como fundamento jurídico, y el Tribunal deberá aplicarla e interpretarla, debiendo tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. A su vez, este Tribunal es y será competente para controlar los actos nacionales en aplicación del Derecho de la Unión a la luz de su compatibilidad con el sistema de principios y normas comunitarias de protección de los derechos humanos. El hecho de que la Carta no sustituya ni desplace a las Constituciones nacionales, ni al Derecho de la Unión, ni a los más importantes Convenios internacionales sobre derechos humanos comporta regular las relaciones de vigencia simultánea de unos y otros, su convivencia en la interpretación y aplicación. Lo cierto es que en materia de protección de los derechos fundamentales hay una paridad e imbricación entre los estándares nacionales y los europeos. De ese modo, la Carta tendrá efectos beneficiosos en una convergencia constitucional y europea en la materia. Desde la sentencia Nold de 14 de mayo de 1974, no pueden admitirse en la Unión medidas incompatibles con el respeto de los derechos humanos reconocidos en los estándares constitucionales o en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y otros textos internacionales, posición ahora recogida en el Tratado (arts. I-9.3, II-112.4 y 113).
10º) La Unión Europea como potencia civil; política exterior, de seguridad y defensa (pp. 225-232), porque el Tratado, tanto como el Derecho de la Unión en vigor hasta la ratificación de aquél, exige de los Estados miembros lealtad y solidaridad mutua en la aplicación de la política exterior y de seguridad común y que se abstengan de acciones contrarias a los intereses de la Unión o que mermen su eficacia (art. I-16.2). La lealtad exige que cuando un Estado asuma posiciones o compromisos que puedan llegar a afectar a los demás socios, les consulte en el seno de la Unión (ya sea en el Consejo Europeo, ya sea en el Consejo de Ministros) y se trate de lograr una convergencia en las posiciones que facilite a la Unión defender los intereses de ese Estado. La política común de seguridad y defensa tiene por finalidad procurar a la Unión una capacidad operativa con suficientes medios civiles y militares. Esas capacidades (medios humanos y materiales) las proporcionan los Estados miembros y su uso se limita a garantizar el mantenimiento de la paz en el marco de las decisiones del Consejo de Seguridad, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacionales. Los Estados miembros se comprometen a mejorar sus efectivos militares humanos y materiales para responder a esos fines. Se ha creado ya una Agencia Europea para la Defensa cuya misión es identificar las necesidades operativas, o las necesidades en la investigación y el armamento, o de reforzamiento de la base industrial y tecnológica del sector de la defensa.
Las decisiones europeas en materia de defensa se toman por el Consejo de Ministros por unanimidad, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores; el Parlamento Europeo será consultado y se le mantendrá informado, lo que es habitual en la práctica interna. El Consejo podrá encomendar a un grupo de Estados -que voluntariamente acepten- una misión concreta. Y aquellos Estados que deseen asumir y realizar misiones más exigentes podrán establecer una cooperación estructurada permanente entre ellos en el marco de la Unión. Por otro lado, el Tratado constitucional, reconoce que algunos Estados miembros «neutrales» tienen una visión muy particular de la política de seguridad y defensa, que para otros Estados los compromisos importantes en materia de política de seguridad y defensa son los derivados de su pertenencia a la Organización del Tratado del Atlántico Norte y que estiman que la defensa se realiza en el marco de ese Tratado. Mediante la política común de defensa se irá progresivamente acercando a una defensa común; el Consejo Europeo constará esa situación y decidirá traspasar ese umbral, acordando una decisión por unanimidad que requerirá la autorización de los Parlamentos nacionales. Por todo ello, el Tratado supone un progreso importante al establecer un pacto de ayuda mutua en caso de agresión a un Estado miembro, aunque su ejecución se le encomiende a la OTAN. Quizá por estas vías se palie la deficiencia advertida hoy, no otra que la inexistente política exterior y de seguridad común en la Unión Europea.
El carácter de «recopilación de estudios» que tiene el libro de la profesora Araceli Mangas, no le resta un ápice de interés ni rigor sistemático y pone en manos de los interesados, de modo sencillo y ameno, unos excelentes materiales para deambular con certeza por los entresijos del Tratado de Constitución de la Unión Europea, y de la Unión Europea misma, esa realidad que pese a estar a la vista, y tener una enorme trascendencia en nuestras vidas y en la de nuestros hijos, no suele conocerse más que superficialmente. La profesora Mangas incluye en la contraportada de su excelente y sugestiva obra, una doble metáfora de gran brillantez. La Constitución Europea ni es Constitución ni es para Europa ... pero es un niño (un Tratado), con nombre de niña (Constitución).
SONSOLES DE LA VILLA DE LA SERNA
Texto
Portal Derecho, S.A. Iustel Biblioteca Jurídica Básica Madrid, 2005 239 páginas
En los últimos meses ha aparecido un importante número de obras en la nueva Editorial Jurídica de Portal Derecho, a la que pertenece el presente de la profesora Araceli Mangas Martín, integrado en la Biblioteca Jurídica Básica de Iustel.
La profesora Mangas catedrática de Derecho Internacional Público en la Universidad de Salamanca y titular de la cátedra Jean Monnet es, desde luego, una reconocidísima experta en derecho comunitario. Precisamente, en este mismo número de la Revista, la profesora Mangas firma un clarificador estudio sobre la delimitación y modo de ejercicio de las competencias en el Tratado constitucional de la Unión Europea.
El libro está dividido en diez capítulos -muchos de ellos dados ya a conocer hace años por la profesora Mangas- y cuenta con una breve pero selecta bibliografía sobre la génesis del Tratado sobre la Constitución Europea. También enriquecen la obra unas agudas «reflexiones finales», en las que la autora previene a los lectores del riesgo de comparar la Constitución Europea con las de los Estados miembros de la Unión Europea, resultando indeclinable valorar y medir aquélla por sus propios méritos y deméritos, sin olvidar en cualquier caso que este nuevo Tratado queda precedido por una veintena, lo que de alguna manera significa edificar sobre lo ya construido. Pero el Tratado no supone una ruptura con el pasado sino que es quizá más conservador de lo ya establecido que innovador del futuro común de los europeos. En cuanto a los capítulos del libro, sus respectivos epígrafes y afirmaciones básicas son las siguientes:
1º) Una nueva etapa en la construcción política de Europa (pp. 17-28), a partir del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa -en realidad, para la Unión Europea, ámbito no coincidente desde luego con el primero- firmado en Roma el día 29 de octubre de 2004 y publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea C 310, correspondiente al día 16 de diciembre de 2004. Una de las finalidades de este Tratado es la de simplificar y codificar el abanico de anteriores Tratados [fundamentalmente los de París (1951), Roma (1957), Bruselas (1975), Acta Electoral Europea (1976), Acta Única Europea (1986), Maastricht (1992), Ámsterdam (1997) y Niza (2001)] y de ahí su denominación, pues presentando de modo casi completo las normas principales codificadas adquiere vocación de Tratado constitucional.
En sentido estricto la mal llamada Constitución Europea no es equiparable a la Constitución de los Estados, y no sólo porque no es una Constitución en su acepción estricta, sino también porque la Unión Europea no es un «super-Estado, ni un Estado federal, sino una organización intergubernamental constituida por veinticinco miembros desde el 1 de mayo de 2004, cada uno de ellos Estado soberano e independiente, dotados de específicas Constituciones nacionales. En realidad, con la expresión «Constitución Europea» se ha querido apelar a un valor político-cultural histórico propio de la tradición jurídica democrático-liberal europea, atrayendo a la ciudadanía hacia las normas fundamentales de un sistema jurídico y político decisivo para sus vidas.
Importante es tener en cuenta que las antiguas Comunidades Europeas, y la Unión Europea que las recubre, se disolverán el día que entre en vigor el Tratado constitucional y, sin solución de continuidad, la vieja Unión Europea dará paso a la nueva, en un peculiar proceso de refundación. Los términos del art. IV-438 no pueden ser más expresivos ... La Unión Europea creada por el presente Tratado sucede a la Unión Europea creada por el Tratado de la Unión Europea y a la Comunidad Europea .. Las instituciones de aquella Unión no desaparecen sino que se irán adaptando progresivamente y algo similar ocurrirá con el derecho derivado (reglamentos, directivas, decisiones) en vigor y con la jurisprudencia que lo ha interpretado.
El reconocimiento de personalidad jurídica a la nueva Unión Europea tiene, sin embargo, importancia relativa, pues ya la tenía reconocida implícitamente en función de la efectividad en el ejercicio de sus competencias y funciones, especialmente en materia de política exterior, de seguridad común, cooperación policial y judicial.
2º) Orígenes del Tratado constitucional (pp. 29-46), son diversos y remotos, pero ninguna duda cabe de que la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales fue un factor determinante para apoyar el empeño de una constitución comunitaria. Las conclusiones del Consejo de Laeken, en diciembre de 2001, supusieron otro paso hacia delante, muy reforzado al constituirse una asamblea de «notables» denominada «Convención para el futuro de Europa» y cuya apertura tuvo lugar el 28 de febrero de 2002. Finalizados los trabajos de la convención en junio de 2003 se presentó al Consejo Europeo de Tesalónica un «proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa» (Diario Oficial nº. C 169, de 18 de julio de 2003), retomado por la Conferencia Intergubernamental que estableció formalmente el Tratado el 29 de octubre de 2004, introduciendo en el proyecto llegado a sus manos numerosas modificaciones técnicas y algunas de gran calado político. A partir de ahí entra en escena la decisión parlamentaria de los Estados miembros, con celebración previa de referendos, o sin ella, al no ser preceptiva ésta para la ratificación estatal.
En el caso de que el Tratado sea ratificado por los 25 Estados miembros, antes del 1 de noviembre de 2006, el Tratado entrará en vigor, y si no habrá que seguir trabajando; pero si a esa fecha sólo 5 Estados no lo hubieran ratificado [Declaración núm. 30, Aneja al Acta de Firma del Tratado], el Consejo de la Unión deberá «examinará la cuestión», sin que pueda saberse a ciencia cierta que resultará de unos poderes atribuidos con una fórmula tan ambigua.
En todo caso, aún en la más pesimista de las previsiones, no dejará de tener importancia la labor de síntesis y clarificación de la compleja y prolija normativa «constitucional» con la que ya cuenta la Unión Europea. Este importante «resumen» se estructura en cuatro grandes partes:
- La Parte I comprende la arquitectura institucional, definiendo la Unión y sus objetivos, la ciudadanía de la Unión y los derechos fundamentales, las competencias y acciones atribuidas a la Unión, la tipología de los actos, los procedimientos decisorios, los principios que presiden la vida democrática, las finanzas, la acción exterior, las relaciones con los países del entorno y la pertenencia a la Unión.
- La Parte II inserta la Carta de Derechos
Fundamentales, lo que tiene la importancia de trastocar su actual valor «político» en un verdadero valor «jurídico vinculante» y, además, de rango o jerarquía constitucional.
- La Parte III es la más extensa y, a la vez, la más compleja, desarrollando el funcionamiento de las instituciones e incluyendo el que se denomina derecho material, es decir, las bases jurídicas y los contenidos generales que informarán las políticas de la Unión en los diferentes ámbitos de actuación. Retoma las disposiciones del Tratado de la Comunidad Europea (Tratado de Roma), particularmente sobre la unión aduanera, la libre circulación de personas y de servicios, las políticas agrícolas, de transporte, social, de redes transeuropeas, consumidores, energía, política comercial, relaciones exteriores, disposiciones financieras, etc.
- La Parte IV contiene las disposiciones finales, dedicadas a concretar los Tratados que quedan derogados, la continuidad jurídica respecto de la Comunidad Europea y los efectos de la sucesión de la Unión Europea inicial a la Unión Europea final. Además, por supuesto, el régimen jurídico al que queda sujeto el nuevo Tratado -entrada en vigor, duración, procedimiento de revisión, etc.-, reduciendo a 21 las lenguas oficiales.
A los efectos de su uso correcto, conviene tener claro que cada una de las Partes se cita en romanos y los artículos en arábigos, de modo subsiguiente, por ej. I-1, quiere decir art. 1 y correspondiente a la Parte I, ó II-61, ó III-115 ó IV-437, por citar sólo los artículos en los que comienza la regulación incluida en cada una de las cuatro Partes.
Por otro lado, a los 448 artículos que componen el Tratado en total, hay que añadir 36 protocolos, 2 Anexos y 48 Declaraciones, a lo que habría que añadir todavía el «semioculto» tratado Euratom que mantiene vigencia por separado.
3º) El modelo político : las relaciones entre la Unión Europea y sus Estados miembros (pp. 47-72), se configura porque, a los valores tradicionales de la Unión Europea -libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y Estado de Derecho- el nuevo Tratado añade los valores de la dignidad, de la igualdad y del respeto por las minorías. Las disposiciones que consagran las diversas políticas de la Unión deben atenerse a tales valores, de modo que el art. I-59 establece las sanciones aplicables al Estado miembro que atente de forma grave a los valores comunes. Asimismo, los objetivos enunciados en el art. I-3 son cláusulas horizontales o transversales que afectan al ejercicio de las competencias en las distintas políticas, así, la igualdad entre mujeres y hombres, la protección y mejora de la calidad del medio ambiente, la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo. Añade el Tratado una declaración de intenciones sobre los caracteres de la sociedad europea, entendiendo que la finalidad de la Unión es ser una «sociedad pacífica» que practique la tolerancia, la justicia, la solidaridad, el pluralismo y , la no discriminación. Muy certeramente observa la profesora Mangas que se opera una cierta confusión entre los valores definidos como fundamentos de la Unión y sus objetivos definidos en el art. I-3, cuando se dice que el primer objetivo de la Unión es promover la paz, sus valores y el bienestar de los pueblos. La explicación está en que el art. I-2 enuncia los valores que nos unen y el art. I-3 objetivos transversales. Estos fines u objetivos justifican la creación de la Unión para ejercer poderes en común. Es decir, justifican la atribución del ejercicio de poderes soberanos nacionales a favor de la Unión, de modo que renunciamos a decidir unilateralmente cada sociedad nacional y aceptamos decidir en común a cambio de lograr esos objetivos superiores y garantizar el respeto a los valores superiores. El Tratado se refiere también a los valores y objetivos de la Unión Europea ante el mundo, para contribuir a la paz y a la seguridad, acatando a tal propósito la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, e inspirando la acción exterior en el desarrollo sostenible del planeta, la cooperación solidaria entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza, la protección de los derechos humanos, especialmente de la infancia, todo ello, naturalmente, dentro de las propias competencias de la Unión.
En su calidad de organización internacional, el art. I-58 del Tratado establece los requisitos «selectivos» para formar parte del conjunto. Sobresale entre ellos la condición geopolítica de Estado europeo y que ese Estado comparta de hecho y de derecho los valores de la Unión. El Consejo Europeo, por unanimidad, y el Parlamento europeo, por mayoría, han de comprobar el cumplimiento de los requisitos, informando de ello a los parlamentos nacionales. Las condiciones de admisión -actas de adhesión- se negociarán con el candidato y el tratado que se alcance requerirá la ratificación unánime de los parlamentos nacionales. No cabe, pues, que entidades subestatales, como una Comunidad Autónoma, una Región, un Land o un Cantón, por ej., pueden integrar la Unión u obtener un estatuto asimilado al de Estado; de tal manera que si una confederación de Estados, como Suiza, accediera a ingresar en la Unión, sólo las institucionales centrales de aquella asumirían la representación del conjunto estatal. La realidad jurídico política inmediata que compone la Unión Europea son los Estados soberanos con personalidad jurídica internacional. Novedad del Tratado es la regulación de la salida o retirada de la Unión de los Estados miembros, pues éstos, pese a la cesión de soberanía, mantienen el derecho de libre determinación política. La Unión respeta la identidad de cada Estado y, por ello, las funciones esenciales del mismo, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. Pero como la Unión persigue la solidaridad del grupo, los Estados y la Unión han de actuar solidariamente, por ej., en caso de ataque terrorista, de catástrofe natural o de origen humano. Si las cosas van a más, y uno de los Estados fuera objeto de una agresión armada en su territorio, debe recibir la ayuda y asistencia de los demás Estados miembros, con los medios a su alcance, incluidos los militares. Es importante consignar que por vez primera en la historia de la Unión, el nuevo Tratado incluye una cláusula de ayuda mutua o legítima defensa colectiva fundada en el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas.
Con ligeros cambios se mantiene en el Tratado el sistema que puede llevar a la suspensión de ciertos derechos derivados de la pertenencia a la Unión (art. I-59). El procedimiento se desarrolla en dos secuencias autónomas y separadas de prevención, en función de si hay riesgo de violación del Estado de Derecho o de sanción, cuando hay violaciones graves y persistentes del Estado de Derecho. Lo novedoso del procedimiento de suspensión estriba en que se establece el control del procedimiento por el Tribunal de justicia, a instancia únicamente del Estado contra el que se haya abierto el procedimiento (art. III-371).
4º) ¿Qué puede hacer la Unión Europea?. Las competencias de la Unión (pp. 73-88), no derivan sino de la atribución de los Estados miembros, porque la Unión Europea no goza de soberanía, no existe un acto «constituyente». El origen de los poderes, o de las competencias si se habla con más exactitud, no se encuentra en la soberanía europea sino en los Estados mismos, que son los que confieren algunas competencias a la Unión y lo hacen como representantes de la ciudadanía organizada de Estados, según los esquemas clásicos del derecho de las organizaciones internacionales. Quiere ello decir que la Unión Europea no tiene competencias originarias o propias, ni se las confiere la Constitución Europea; las competencias son derivadas de una atribución de quienes son titulares y las conservan. Los Estados miembros atribuyen a la Unión el ejercicio de competencias, no la titularidad, puesto que el titular de la soberanía es el conjunto de la ciudadanía de cada uno de los Estados miembros. Pero los Estados miembros renuncian a ejercer competencias concretas, trasladando su ejercicio a las instituciones de la Unión Europea. Dicho con un juego de palabras : las competencias de la Unión no son conferidas por la Constitución -a diferencia de lo que se dice en cualquier Constitución «de verdad»- sino que son competencias atribuidas en la Constitución por los Estados miembros (art. I-11.2). La Unión Europea no es un Estado y por tanto no puede tener competencias generales, carece de títulos competenciales abstractos; como organización internacional, su competencia es funcional respecto de competencias específicamente atribuidas.
En lo relativo a la distribución de competencias entre la Unión Europea y los Estados, procede diferenciar:
a) Competencias exclusivas de la Unión Europea, son aquellas que le permiten legislar en exclusiva y emitir actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros solo pueden hacerlo si la Unión les habilita para ello (art. I-12.1). La ejecución administrativa siempre descansa en los Estados miembros. Pero la competencia legislativa exclusiva de la Unión responde al esquema de lista cerrada, en materia aduanera; en materia de competencia leal entre empresas necesaria para el funcionamiento del mercado interior, es decir, prohibición de prácticas restrictivas y situaciones de abuso de posición dominante en empresas de dimensiones comunitaria; en materia de política comercial común de mercancías, aunque la competencia se comparte en el comercio de servicios y de propiedad intelectual; en materia de política de gestión y conservación de recursos pesqueros; en materia de política monetaria, lo que incluye la emisión de billetes y moneda y la fijación de los tipos de interés; en materia de celebración de acuerdos internacionales, cuando sea necesario ejercer una competencia interna mediante un acuerdo internacional (art. I-13.2).
b) Competencias compartidas de la Unión Europea, cuando ésta y los Estados miembros son titulares de las competencias y concurren ambos a regularlas. Ambos tienen competencias para legislar y para dictar actos jurídicamente vinculantes, de modo que los Estados miembros las ejercerán sólo si la Unión no ha ejercido la suya, o ha decidido dejar de ejercerla y sólo en la medida en que no lo haya hecho (art. I-12.2). Para la profesora Mangas, antes que de competencias compartidas habría que hablar de competencias concurrentes, porque la Unión y los Estados concurren a regular, pero cuando lo hace la Unión desplaza la competencia nacional y «ocupa terreno»; no se trata, pues, del ejercicio conjunto de las competencias. A título ejemplificativa son competencias concurrentes las de mercado interior, agricultura y pesca, política de cohesión económica, social y territorial, protección de los consumidores, investigación y desarrollo, medio ambiente, transportes, espacio de libertad, seguridad y justicia, redes transeuropeas, energía, aspectos comunes de la política de salud pública, la cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria y la política social, en este caso con los límites concretos establecidos en la Parte III sobre bases jurídicas.
c) Competencias de apoyo, coordinación y complemento, cuando la acción comunitaria es complementaria de la de los Estados miembros y de fomento de la cooperación, quedando expresamente excluida la competencia de armonización de las disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros (art. I-12-5). Entran en esta categoría de competencias de apoyo, coordinación y complemento las políticas de educación, formación profesional, juventud, deporte, cultura, industria, turismo, protección civil, protección y mejora de la salud humana y cooperación administrativa.
d) Otras competencias son la política de coordinación económica y de empleo, la política exterior y de seguridad común.
Toda la tipología anterior debe matizarse bajo la invocación de la llamada cláusula de flexibilidad, que permite a la Unión aprobar normas en situaciones imprevistas en las que carece de competencia en los Tratados, cuando el objetivo caiga dentro de los asignados. En estos casos se exige unanimidad en el Consejo, pero sin control decisivo del Parlamento europeo ni de los Parlamentos nacionales sobre la atribución que ellos autorizaron en el ingreso en la Unión. La cláusula se reconoce en el art. I-18, aunque con la novedad de que no se exigirá en adelante la consulta al Parlamento europeo sino que será preceptiva su aprobación, abriéndose además un cierto control a cargo de los Parlamentos nacionales.
5º) ¿Cómo puede y debe la Unión ejercer sus competencias? (pp. 89-94), se sujeta desde luego al principio de subsidiariedad, según el cual la Unión tiene que justificar que es necesario actuar en el nivel comunitario, que es más eficaz y que se está ante un problema supranacional. Es decir, que la Unión debe regular lo imprescindible y ante cuestiones que trascienden a las autoridades internas, sean éstas municipales, regionales o nacionales. Al definir la subsidiariedad, el Tratado menciona expresamente (art. I-11-3) los criterios a respetar, la significación de la Unión en cuanto «último recurso normativo». Es claro, no obstante, que el principio está limitado al campo de las competencias no exclusivas de la Unión, pues tiene la obligación de ejercer con plenitud las competencias exclusivas que se le reconocen.
Para saber si la Unión actúa de conformidad con este principio, y no se invaden competencias internas, conviene examinar la norma comunitaria conforme a tres criterios acumulativos : la dimensión comunitaria del problema, la necesidad de actuar y la mayor eficacia de la respuesta. Cuando las instituciones europeas adoptan actos en ámbitos de competencia compartida que no respeta cualquiera de los tres criterios de referencia, se puede pedir la anulación de aquéllos al Tribunal de Justicia, incluso por parte de los particulares. La importancia del principio de subsidiariedad ha aconsejado dedicarle un Protocolo anejo al Tratado constitucional, en el que aparece novedosamente el mecanismo de la «alerta temprana» o control político y preventivo a cargo de los Parlamentos nacionales, una vez que la Comisión les haya notificado las propuestas legislativas, advirtiendo en su caso si su base jurídica es la cláusula de flexibilidad.
Además de someterse al principio de subsidiariedad, la Unión ha de someter su actuación al principio de «proporcionalidad», según el cual existe una protección contra las intervenciones de los poderes públicos europeos, fundados en normas comunitarias, en la esfera de la actividad privada de una persona física o jurídica que sean arbitrarias o desproporcionadas. Dicho de otro modo, cualquier carga, tanto financiera como administrativa, que recaiga sobre los Gobiernos nacionales, autoridades locales, agentes económicos o ciudadanos, debe ser reducida al mínimo y debe ser proporcionada al objetivo que se desee alcanzar. Así, cuando haya que elegir entre varias medidas adecuadas deberá recurrirse a la menos onerosa.
6º) Quién es quién y quién hace qué en la Unión Europea; el modelo institucional (pp. 95-140), se diseña sobre los precedentes, puesto que el Tratado constitucional no altera el número de las cinco instituciones básicas [Parlamento europeo, Consejo europeo, Consejo de Ministros, Comisión y Tribunal de Justicia] pero intencionadamente distingue entre las «instituciones de la Unión» y «otras instituciones y óganos consultivos», dejando fuera de las primeras al Tribunal de Cuentas, incluyendo en cambio al Consejo Europeo entre las primeras, con atribución de relevantes poderes.
a) El PARLAMENTO EUROPEO no experimenta modificaciones relevantes con la aprobación del Tratado constitucional, pero gana en importancia como ocurriera con las reformas introducidas en Ámsterdam y en Niza. En este caso, duplicando los ámbitos materiales de colegislación, al ampliarse el número de normas que precisan la mayoría cualificada y confirmarse claramente como un poder legislativo y coautoridad presupuestaria. No obstante, el Tratado consagra el procedimiento actual de codecisión entre Parlamento y Consejo como procedimiento legislativo ordinario en la casi totalidad de las materias importantes. Digno de destacar es su capacidad de autorización o veto frente a la actual mera consulta simple, y la adopción de medidas necesarias para luchar contra discriminaciones diversas (art. III-124); también mejora sensiblemente la intervención del Parlamento en la adopción del presupuesto (art. III-404).
b) El CONSEJO EUROPEO, compuesto por los Jefes de Estado -de momento sólo el de Francia- o de Gobierno de los Estados miembros, más por su nuevo Presidente y por el Presidente de la Comisión, pasa a convertirse en institución básica de la Unión, superando su anterior significado de «conferencia internacional» al más alto nivel. Aunque el Tratado advierte (art. I-21.1) que el Consejo no ejercerá función legislativa alguna, sus competencias decisorias a lo largo del articulado del Tratado son muchas y muy relevantes, aunque no puede adoptar leyes ni leyes marco. El medio normativo de que dispone son las «decisiones», normas obligatorias para sus destinatarios, generalmente el Consejo y la Comisión. A él corresponde también el nombramiento y cesación del Ministro de Asuntos Exteriores, interviniendo asimismo de modo relevante en la propuesta de nombramiento del presidente de la Comisión. El Tratado recoge por ello (arts. III-365 y 367) la protección judicial frente a los actos y las abstenciones del Consejo europeo y dota al Consejo de una presidencia estable, asistida por la Secretaría General del Consejo de Ministros. El Presidente del Consejo europeo se elige, de entre personalidades políticas relevantes, por sus propios miembros, por mayoría cualificada, siendo incompatible con cualquier mandato nacional, por lo que no puede recaer el cargo en ningún Jefe de Estado o de Gobierno en activo.
c) El CONSEJO DE MINISTROS es una institución básica escasamente alterada por el Tratado. Le corresponde la función legislativa y presupuestaria, compartida con el Parlamento europeo, y desde luego la función ejecutiva. Se prevén expresamente dos formaciones del Consejo, la de Asuntos Generales y la de Asuntos Exteriores. La primera se ocupa de los asuntos que no van a las sectoriales y de dar continuidad y coherencia al conjunto de trabajos del Consejo. Suelen asistir a ella los Ministros de Asuntos Exteriores o los de Asuntos Europeos, cuando el Estado miembro dispone de ese Ministerio. La segunda, está formada por los Ministros nacionales de Asuntos Exteriores y presidida por el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión Europea. En todo caso, el número de formaciones del Consejo de Ministros lo decide el Consejo Europeo por mayoría cualificada y, desde el Consejo Europeo de Sevilla en 2002, hay únicamente nueve formaciones. Se sigue, en general, la regla de la mayoría cualificada, pero se requiere unanimidad como hasta ahora para la ley europea que establece el sistema de recursos propios, para la ley que establece el sistema electoral, para la utilización de la cláusula de flexibilidad, para la determinación de las lenguas oficiales, para las sedes de las instituciones y organismos, para las decisiones en materia de política exterior y seguridad común y para las revisiones ordinaria, simplificada y flexible. Novedad importante del Tratado es la relativa a la «mayoría cualificada», que precisará el 55% de los Estados y, al menos, 15 Estados miembros; pero que, a su vez, representen el 65% de la población total de la Unión. La minoría perdedora será el 45% de los Estados miembros, en todo caso un mínimo de 10 Estados, o un grupo de Estados que reúna menos del 35% de población. El bloqueo de una determinada medida requiere cuando menos el acuerdo de 4 Estados, aunque la población que acumulen sea superior al 35%.
d) La COMISIÓN conoce pocas innovaciones con el Tratado. Pero el año 2014 su composición se reducirá y habrá entonces un número de comisarios igual a dos tercios del número de los Estados miembros, lo que significa que, en el futuro, una tercera parte de éstos no contará con un nacional en la Comisión. El Presidente de la Comisión sigue siendo elegido por el Parlamento europeo por la mayoría de sus diputados (art. I-20), tras la propuesta por mayoría cualificada del Consejo Europeo. La Comisión conserva sus papeles clásicos de iniciativa, gestión, guardiana del Derecho, representación y negociación internacional en los ámbitos de competencia comunitaria, etc., aunque está llamada a ir perdiendo peso respecto del «tándem gubernamental» constituido por el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros.
Una novedad relevante del Tratado es la figura del Ministro de Asuntos Exteriores, que formará parte de la Comisión, desempeñando una de sus Vicepresidencias, asumiendo las responsabilidades que en materia de relaciones exteriores -incluida la política exterior y de seguridad común- incumben a la Comisión. El Ministro es nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con la aprobación del presidente de la Comisión, pero habrá de presentarse con el resto de Comisarios y el Presidente de la Comisión a la aprobación colegiada ante el Parlamento Europeo. Es sintomático que el Presidente de la Comisión pueda pedir unilateralmente y obtener la dimisión de cualquier Comisario, pero no la del Ministro de Asuntos Exteriores, para la que precisará el acuerdo del Consejo Europeo.
e) El TRIBUNAL DE JUSTICIA fue hasta 1987 la única instancia judicial comunitaria. Pero el Acta Única Europea incluyó la creación de un nuevo órgano agregado al sistema judicial, el Tribunal de Primera Instancia. El Tratado da un nombre genérico o común a todo el sistema de Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con tres instituciones dentro de la institución unitaria judicial : el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los Tribunales Especializados adjuntos al Tribunal General y que conocerán de recursos en primera instancia en materias específicas. En el Tribunal de Justicia y en el Tribunal General habrá un juez por cada Estado miembro. Respecto de las competencias no hay alteraciones básicas respecto de las reformas introducidas en Niza (recursos directos, recurso por incumplimiento, recurso de nulidad y recurso de carácter prejudicial).
Junto a estas cinco instituciones hay que recordar la existencia del Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo, ninguno de los cuales experimenta cambios reseñables. Tampoco los organismos consultivos denominados Comité de las Regiones y Comité Económico y Social.
7º) El ejercicio de las competencias; los actos jurídicos de la Unión Europea, el derecho derivado (pp. 141-164), exige constatar que el Tratado constitucional reorganiza el sistema de normas respecto del existente; la nueva denominación de los actos jurídicos obligatorios pasa a ser la siguiente : ley europea, ley marco europea, reglamento europeo, decisión europea, reglamento europeo delegado, reglamento europeo de ejecución y decisión europea de ejecución. La nueva tipología normativa es más innovadora en la nomenclatura que en el contenido, llamando la atención la utilización genérica del adjetivo «europeo» para evitar confusiones con los instrumentos normativos nacionales, así como la división de las normas en actos legislativos (la ley europea y la ley marco europea) y no legislativos (todos los demás). La denominación de estos instrumentos normativos depende del procedimiento seguido para su adopción.
Los actos legislativos han de aprobarse mediante el procedimiento legislativo ordinario (art. III-396) : iniciativa de la Comisión, enmiendas y aprobación por el Parlamento Europeo y por el Consejo de ministros en dos lecturas. El Tratado constitucional introduce no obstante un procedimiento legislativo especial, al margen de la coautoridad legislativa. La ley europea tiene alcance general, es obligatoria para todos y aplicable en todos los Estados miembros, con incidencia inmediata en sus ordenamientos jurídicos respectivos; se refiere a las materias que la Constitución reserva a la ley; y es, por tanto, idéntica al actual reglamento de codecisión, produciendo los mismos efectos. Por su parte, la ley marco europea es equivalente a las actuales directivas comunitarias y, por tanto, sólo es un acto obligatorio para los Estados miembros y no directamente para los particulares. No crea derecho uniforme al dejar en manos de los Estados ciertos márgenes de decisión; las leyes marco europeas son, por tanto, normas de resultado. Ninguna novedad básica aporta el Tratado en lo relativo a su transposición al derecho interno y en lo relativo a las consecuencias de la no transposición en plazo.
Respecto de los instrumentos normativos no legislativos, el reglamento europeo tiene por objeto la ejecución de actos legislativos, aunque se distinguen dos tipos, los reglamentos obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro, por lo que crearán derecho uniforme y de obligado cumplimiento; y los reglamentos que no sean obligatorios en su totalidad para todos -a los que la profesora Mangas denomina «reglamentos-directiva»- sino sólo para uno o para varios Estados miembros, dejando márgenes a las autoridades internas para que puedan completarlos y adaptarlos a las particularidades de cada Estado miembro. Respecto de la decisión europea hay que decir que o es un acto obligatorio en su totalidad, publicado en el Diario Oficial, o bien obligará sólo a los destinatarios que designe, incluso particulares, a los que se les notificará entonces personalmente. El Tratado prevé que la autoridad legislativa, al aprobar la ley o la ley marco, pueda delegar expresamente una parte de su poder legislativo en aspectos no esenciales a favor de la autoridad ejecutiva por excelencia, la Comisión, denominando entonces a los actos de ésta reglamentos europeos delegados. Es una novedad porque lo que se delega ahora es poder legislativo en sentido estricto, mientras que las delegaciones vigentes sólo contienen delegaciones ejecutivas. Por lo que toca, finalmente, a los reglamentos europeos de ejecución y decisiones europeas de ejecución son, como su denominación indica, actos estrictamente ejecutivos, y constituyen excepciones a las facultades ejecutivas de los Estados miembros de la Unión Europea, siempre que sean acordados en el procedimiento mismo de adopción de leyes y de leyes marcos. Al lado de todos estos instrumentos, es evidente que la Unión Europea podrá negociar y suscribir tratados y convenios internacionales con terceros Estados u Organizaciones internacionales.
8º) ¿Quién tiene la última palabra?. La primacía del Tratado constitucional (pp. 165-176), porque el propio Tratado proclama la primacía del derecho de la Unión sobre las Constituciones nacionales y el derecho interno, lo que ninguno de los Tratados anteriores de la Unión había hecho de modo explícito. Al hilo de esta afirmación, la profesora Mangas se manifiesta en términos de gran dureza con el Dictamen del Consejo de Estado español de 21 de octubre de 2004 [...«que sorprende por su pésima estructura jurídica y por no haber entendido cual es la función de un Consejo de Estado al examinar la compatibilidad entre un tratado de atribución de competencias y la Constitución española», p. 166] y con la Declaración del Tribunal Constitucional español de 13 de diciembre de 2004 [por su ... «errónea doctrina ... relativa a que no tiene que garantizar el respeto al Derecho de la Unión ni hacer respetar los derechos que nos confiere el orden comunitario», p. 167]. Porque la supremacía del derecho comunitario no significa irrelevancia de las Constituciones internas, hasta el punto de que el origen de la competencia europea está en las Constituciones nacionales. Los Tratados comunitarios no han sido, ni son, ni serán supraconstitucionales, pues en todo caso son y seguirán siendo extra o metaconstitucionales, ni tampoco las normas de la Unión son ahora infraconstitucionales. El art. I-6.2 del Tratado afirma ahora que la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. La primacía del Derecho de la Unión es una condición existencial. Un Estado no está obligado a ingresar en la Unión Europea, e incluso puede retirarse de ella, pero no puede negar aquella primacía oponiendo la aplicación preferente de su derecho interno. Tras estas afirmaciones, la profesora Mangas concluye defendiendo que la Constitución española debería ser reformada para expresar y consagrar la identificación constitucional de nuestro estatuto de Estado miembro de la Unión. Porque resultan incongruentes, añade, las proclamaciones que hace la Constitución española relativas a la competencia exclusiva en materia de inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo (art. 149.1.2º), o la legislación aduanera y arancelaria, etc, cuando se trata de competencias cuyo ejercicio ya no corresponde a España y afectan a núcleos duros de la soberanía nacional sin que un precepto (art. 93) clarifique, por transparencia, que el ejercicio de esas competencias esenciales y definitorias de la existencia de un Estado se ejercen por parte de España en común en el seno de las instituciones europeas.
9º) La Carta de los Derechos Fundamentales (pp. 177-224) de 7 de diciembre de 2000 es integrada en el Tratado, como Parte II del mismo, con leves adaptaciones y cambios. Sabido es que la Carta no tenía valor vinculante, y pasará a tenerlo en cambio tras la aprobación del Tratado constitucional, tras la ratificación por los 25 Estados miembros. Pero entonces los poderes públicos europeos y nacionales no habrán de respetar ese único instrumento que la Carta resume, sino que el sabio párrafo del art. I-9.3 -antigua sentencia Nold- garantiza la imbricación y apertura a las Constituciones nacionales y a los Convenios internacionales de Derechos Humanos, todos ellos tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (art. II-112.2.3 y 4). Según la profesora Mangas, la Parte II del Tratado tiene, empero, dos niveles de lectura. A la ciudadanía y al conjunto de seres humanos que se encuentren en disposición de disfrutarlos se les envía un mensaje de viabilidad y accesibilidad en los 54 preceptos. En principio les basta esa Parte II. Pero cabe otra lectura más profunda y compleja «si levantamos el velo», si abrimos ventanas y vemos lo que hay detrás de cada párrafo, de cada precepto. Por otro lado, la Carta compatibiliza así su vocación de texto que proclama la gran mayoría de sus derechos para la totalidad de los seres humanos que se encuentran en la Unión, pero ese régimen general convive con el reconocimiento de que los desiguales deben tener un trato desigual.
La Carta no altera la delimitación de competencias que prevén las Partes I y III del Tratado. La Carta no puede ser fundamento jurídico para legislar en ámbitos que no se le hayan atribuido a la Unión por la Parte I y más especialmente por la III (políticas de la Unión). La Carta no puede dar lugar a una ampliación de competencias, ni le crea competencias nuevas que no figuren en las Partes I y III, ni modifica las atribuidas en las mencionadas partes. Esa tranquilidad es lo que trata de transmitir el art. II-111 del Tratado. Consiguientemente, la Unión carece de competencia normativa general para legislar en materia de protección de derechos humanos. El art. II-111, en definitiva, trata de buscar un equilibrio entre la obligación de respetar los derechos fundamentales y promover su respeto y la contención que debe guiar la labor legislativa al no disponer la Unión de competencia en materia de derechos fundamentales.
A su vez, la Carta no pretende sustituir a las Constituciones nacionales en materia de protección de los derechos humanos. En los futuros recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional español, podrá invocarse la Carta como fundamento jurídico, y el Tribunal deberá aplicarla e interpretarla, debiendo tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. A su vez, este Tribunal es y será competente para controlar los actos nacionales en aplicación del Derecho de la Unión a la luz de su compatibilidad con el sistema de principios y normas comunitarias de protección de los derechos humanos. El hecho de que la Carta no sustituya ni desplace a las Constituciones nacionales, ni al Derecho de la Unión, ni a los más importantes Convenios internacionales sobre derechos humanos comporta regular las relaciones de vigencia simultánea de unos y otros, su convivencia en la interpretación y aplicación. Lo cierto es que en materia de protección de los derechos fundamentales hay una paridad e imbricación entre los estándares nacionales y los europeos. De ese modo, la Carta tendrá efectos beneficiosos en una convergencia constitucional y europea en la materia. Desde la sentencia Nold de 14 de mayo de 1974, no pueden admitirse en la Unión medidas incompatibles con el respeto de los derechos humanos reconocidos en los estándares constitucionales o en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y otros textos internacionales, posición ahora recogida en el Tratado (arts. I-9.3, II-112.4 y 113).
10º) La Unión Europea como potencia civil; política exterior, de seguridad y defensa (pp. 225-232), porque el Tratado, tanto como el Derecho de la Unión en vigor hasta la ratificación de aquél, exige de los Estados miembros lealtad y solidaridad mutua en la aplicación de la política exterior y de seguridad común y que se abstengan de acciones contrarias a los intereses de la Unión o que mermen su eficacia (art. I-16.2). La lealtad exige que cuando un Estado asuma posiciones o compromisos que puedan llegar a afectar a los demás socios, les consulte en el seno de la Unión (ya sea en el Consejo Europeo, ya sea en el Consejo de Ministros) y se trate de lograr una convergencia en las posiciones que facilite a la Unión defender los intereses de ese Estado. La política común de seguridad y defensa tiene por finalidad procurar a la Unión una capacidad operativa con suficientes medios civiles y militares. Esas capacidades (medios humanos y materiales) las proporcionan los Estados miembros y su uso se limita a garantizar el mantenimiento de la paz en el marco de las decisiones del Consejo de Seguridad, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacionales. Los Estados miembros se comprometen a mejorar sus efectivos militares humanos y materiales para responder a esos fines. Se ha creado ya una Agencia Europea para la Defensa cuya misión es identificar las necesidades operativas, o las necesidades en la investigación y el armamento, o de reforzamiento de la base industrial y tecnológica del sector de la defensa.
Las decisiones europeas en materia de defensa se toman por el Consejo de Ministros por unanimidad, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores; el Parlamento Europeo será consultado y se le mantendrá informado, lo que es habitual en la práctica interna. El Consejo podrá encomendar a un grupo de Estados -que voluntariamente acepten- una misión concreta. Y aquellos Estados que deseen asumir y realizar misiones más exigentes podrán establecer una cooperación estructurada permanente entre ellos en el marco de la Unión. Por otro lado, el Tratado constitucional, reconoce que algunos Estados miembros «neutrales» tienen una visión muy particular de la política de seguridad y defensa, que para otros Estados los compromisos importantes en materia de política de seguridad y defensa son los derivados de su pertenencia a la Organización del Tratado del Atlántico Norte y que estiman que la defensa se realiza en el marco de ese Tratado. Mediante la política común de defensa se irá progresivamente acercando a una defensa común; el Consejo Europeo constará esa situación y decidirá traspasar ese umbral, acordando una decisión por unanimidad que requerirá la autorización de los Parlamentos nacionales. Por todo ello, el Tratado supone un progreso importante al establecer un pacto de ayuda mutua en caso de agresión a un Estado miembro, aunque su ejecución se le encomiende a la OTAN. Quizá por estas vías se palie la deficiencia advertida hoy, no otra que la inexistente política exterior y de seguridad común en la Unión Europea.
El carácter de «recopilación de estudios» que tiene el libro de la profesora Araceli Mangas, no le resta un ápice de interés ni rigor sistemático y pone en manos de los interesados, de modo sencillo y ameno, unos excelentes materiales para deambular con certeza por los entresijos del Tratado de Constitución de la Unión Europea, y de la Unión Europea misma, esa realidad que pese a estar a la vista, y tener una enorme trascendencia en nuestras vidas y en la de nuestros hijos, no suele conocerse más que superficialmente. La profesora Mangas incluye en la contraportada de su excelente y sugestiva obra, una doble metáfora de gran brillantez. La Constitución Europea ni es Constitución ni es para Europa ... pero es un niño (un Tratado), con nombre de niña (Constitución).
SONSOLES DE LA VILLA DE LA SERNA
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