La Constitución Española de 1978
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense |
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EL PROCESO CONSTITUYENTE
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Ideas generales
Las nuevas Cortes se inauguraron el día 22 de julio de 1977 estando todavía vigentes, al menos formalmente, la mayor parte de las estructuras y normas del Régimen franquista. Por eso ha podido decir Solé Tura que esas elecciones fueron «propiamente hablando, una cuña democrática en un conjunto de aparatos e instituciones que siguen siendo los de antes en su estructura y en su dirección».
No obstante, esa situación originaria pudo ser superada, aparte de la aspiración mayoritaria del pueblo español a un cambio democrático, debido a tres razones fundamentales señaladas por Jorge de Esteban y González-Trevijano:
En primer lugar, en razón de que se logró imponer, desde el mismo momento de la formación de ambas Cámaras el rechazo a la ambigüedad de su papel, que muchos consideraban debía ser únicamente reformista y no constituyente. Las Cortes serían ciertamente un órgano de legislación ordinaria con intenciones reformistas, pero también, y sobre todo, un órgano constituyente destinado a elaborar una nueva normativa fundamental, esto es, una Constitución. Así lo reconocería el propio Rey, de forma implícita, en la misma sesión de inauguración de las mismas.
En segundo término, la transición, orientada por la vía de la legalidad, fue posible gracias tanto a la evidente no beligerancia del ejército como al espíritu acomodaticio de la clase política franquista, que en base a una conversión política de corte realista se había entregado en cuerpo —aunque muchos tal vez no en alma— a los nuevos aires democráticos. En efecto, una parte de la clase gobernante franquista tuvo una capacidad de maniobra superior a la de otras clases gobernantes dictatoriales que se encontraron con el hundimiento súbito y total de sus dictaduras respectivas. La razón estriba en que la «derecha civilizada» comprendió que sus intereses sufrirían menos aceptando sensatamente un régimen democrático que más pronto o más tarde tenía que llegar a España. De lo que se trataba entonces era de no perder la iniciativa para seguir poseyendo los mecanismos del poder, pero eso sí, mediante la legitimación por los votos.
Por último, la transición a través de la legalidad del «Antiguo Régimen», que desembocará en el proceso constituyente, pudo llevarse a cabo gracias a la moderación y cordura de la oposición parlamentaria e, incluso, salvo excepciones, extraparlamentaria, es decir, gracias a los principales partidos con peso específico en el país. La oposición no sólo asumió la vía de la Ley para la Reforma Política en el proceso constituyente, sino que, en su inmensa mayoría, después de vacilaciones, llegó a aceptar el único legado político del franquismo: la forma monárquica de gobierno. Como se ha escrito, parecía bien claro que la cuestión política principal entonces no era otra que el dilema dictadura o democracia, al que debía subordinarse el otro de monarquía o república. En resumidas cuentas, no había dudas de que era necesaria la transacción, puesto que ni el Gobierno podía imponer una mera reforma ni la oposición podía implantar la ruptura por sí sola».
2. El método de redacción de las Constituciones
Desde las revoluciones americana y francesa, orígenes del constitucionalismo, la elaboración de las Constituciones suele hacerse por una Asamblea elegida especialmente para ese cometido, denominada por ello «Asamblea Constituyente». Como es lógico, una vez cumplida la tarea que se le encomendó, esa Asamblea se disuelve.
Ese método habitual tiene, sin embargo, excepciones. Así, en primer lugar, en los sistemas de constitucionalismo no escrito, como el de Gran Bretaña, en que el orden constitucional está fundamentado en textos históricos, prácticas políticas, costumbres constitucionales, decisiones judiciales o normas legales ordinarias. En segundo término, en los regímenes políticos que disponen de textos constitucionales escritos el método de su redacción puede no ser el general antes expuesto, sino principalmente la elaboración por el Gobierno cumpliendo un encargo del Parlamento y con el refrendo posterior de los electores, tal como sucedió con la Constitución francesa de 1958 o la Constitución egipcia durante la época del Presidente Nasser.
3. El método constituyente español
Como se señaló anteriormente, la Ley para la Reforma Política no había previsto el desarrollo de un proceso constituyente en sentido estricto. Se trataba de elegir unas Cortes ordinarias que entre otras funciones tenían la de reformar las Leyes Fundamentales del franquismo. Sin embargo, los partidos políticos parlamentarios aceptaron el carácter constituyente de hecho de las nuevas Cortes. En suma, la reforma constitucional pretendida habría de culminar en la elaboración de una Constitución nueva.
La Ley para la Reforma Política establecía tres opciones en cuanto al método de elaboración constitucional:
1) Iniciativa del Gobierno, mediante la presentación de un proyecto de ley de carácter constitucional para su posterior tramitación parlamentaria.
2) Iniciativa del Congreso de los Diputados, tramitándose entonces la elaboración de la Constitución como una proposición de ley de carácter constitucional.
3) Sometimiento directamente por el Rey al pueblo del texto constitucional, presumiblemente impulsado por el Gobierno, con la obligación de las Cortes de aceptar el resultado del referéndum pues de otro modo quedarían disueltas.
Descartado este último método excepcional previsto en el artículo 5 LRP por el acuerdo de los partidos políticos parlamentarios de llevar a cabo la reforma constitucional, el Gobierno Suárez defendió inicialmente el primero de los métodos posibles. Esa opción tenía algunas ventajas evidentes, como la rapidez en la iniciación del proceso constituyente, pues se basaría en un proyecto del Gobierno con lo que éste sólo debía contar con su voluntad, y la menor duración en la tramitación parlamentaria por la prioridad debida a los proyectos del Gobierno. Sin embargo, esta fórmula tenía un claro inconveniente: la posible parcialidad del proyecto.
Finalmente, a instancias del PSOE se eligió la segunda opción, es decir, la iniciativa del Congreso de los Diputados. Este método tenía la ventaja de ser una solución más democrática y los inconvenientes de una menor rapidez en la iniciación del proceso, pues todos los partidos parlamentarios tendrían que ponerse de acuerdo en un texto inicial, y una mayor duración en la tramitación parlamentaria, dado que las proposiciones no gozan de la prioridad de los proyectos de ley aun cuando afectaran a materias de carácter constitucional. En aplicación del Reglamento provisional del Congreso de los Diputados (octubre de 1977) la Cámara debía nombrar una Comisión especial que presentara un proyecto de Constitución (art. 111.1). A su vez la Comisión elegiría de entre su seno una Ponencia que elaborara un anteproyecto de texto constitucional (art. 112). Hay que decir que el Reglamento se aprobó con el proceso ya iniciado pues el Pleno del Congreso había aprobado una moción en la sesión del 26 de julio de 1977, creando la Comisión Constitucional que luego se llamaría Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas (art. 43 Reglamento Provisional).
4. Caracteres del proceso constituyente
El proceso constituyente tuvo dos caracteres principales:
1) Proceso de larga duración. El proceso duró dieciseis meses, plazo que contrasta con la rapidez en la aprobación de la Constitución de 1931, tan sólo seis meses, a pesar de la mayor agitación política y social de aquella época.
La larga duración del proceso constituyente de 1978 tenía unos claros inconvenientes debido a:
— La propia situación de cierta inestabilidad política en España (crisis económica, incremento terrrorista, etc.) que exigía una menor duración de ese proceso, que ya de por sí conlleva algún grado de incertidumbre, en cuanto se trataba de culminar una transformación general de las estructuras del sistema.
— La peculiar forma de realizarse la transición, basada en el continuismo legal del Régimen anterior y que producía una inseguridad jurídica y política pues formalmente seguían vigentes las Leyes Fundamentales y la mayoría de las leyes ordinarias franquistas, que en unos casos se modificaban por otras y en algunos simplemente no se aplicaban de hecho. Era, pues, necesario disponer cuanto antes de una Constitución que estableciera una nueva legalidad.
En cuanto a las razones que explican la larga duración del proceso constituyente pueden señalarse, siguiendo a Jorge de Esteban, las siguientes:
— La actitud del Gobierno y de la oposición que no trataron de evitarlo. — La vía elegida de elaboración parlamentaria, más democrática, pero más larga y compleja puesto que las Cortes ordinarias tenían que seguir ejerciendo sus funciones legislativas y de control del Gobierno a la vez que redactaban la Constitución.
— La estructura bicameral de las Cortes, no habitual en las Asambleas Constituyentes, que obligaba a duplicar el proceso de discusión del texto.
— El retraso en la redacción del primer borrador por la Ponencia porque sus integrantes se preocuparon más de sus ocupaciones como dirigentes de los partidos políticos.
A estas razones hay que añadir, con Alzaga Villaamil, que el ritmo pausado era secuela obligada de la resolución adoptada en pro de no imponer fórmulas unilaterales, sino de consensuarlas.
2) Proceso inspirado en la política de consenso. Ello se debió básicamente a dos razones:
— Razón parlamentaria, dada la ausencia de mayoría absoluta de UCD, partido gobernante, en el Congreso de los Diputados por lo que necesitaba el apoyo de otros partidos para poder aprobar la Constitución.
— Razón política sustantiva, es decir, la necesidad sentida de aprobar un texto constitucional aceptado por todas o la mayoría de las fuerzas políticas para superar las discrepancias históricas. Se trataba en suma de intentar poner fin a la tradicional inestabilidad constitucional...
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