Constancia registral de la terminación de obra 'prescrita' conforme al artículo 20.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008. Dos reformas contradictorias: 2011 y 2013
| Autor | Martínez Martínez, María |
| Cargo | Doctora en Derecho. Profesora Titular de Derecho Civil |
| Páginas | 2219-2267 |
Trabajo realizado en el Grupo Consolidado de Investigación reconocido por el Gobierno de Aragón AGUDEMA (Agua, Derecho y Medio Ambiente) y del Proyecto de Investigación del Ministerio de Economía y Competitividad «Agua, energía y cambio climático en la crisis económica y en el contexto europeo» (DER 2012-35066), ambos dirigidos por Antonio EMBID IRUJO, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza.
A causa de un inoportuno descuido, de mi exclusiva responsabilidad, en el Libro Homenaje al profesor Joaquín RAMS ALBESA (Dykinson, Madrid, 2013) no se publicó un trabajo que tenía preparado sobre el nuevo artículo 20.4 del TRLS de 2008, recién promulgado el Real Decreto-ley 8/2011. Ha pasado algún tiempo, y la Ley 8/2013 lo ha modificado de manera relevante. Estas páginas están dedicadas al profesor Joaquín Rams, con mi gratitud y sincero afecto.
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En menos de dos años se ha reformado dos veces el artículo 20 TRLS 08, referido al acceso de la declaración de obra nueva al Registro de la Propiedad, una por Real Decreto-ley 8/2011, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas
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y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, y otra por Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
Entre las modificaciones introducidas en 2011, merece destacarse el nuevo artículo 20.4, que reguló por primera vez en norma con rango de ley un procedimiento ad hoc para hacer constar en el Registro de la Propiedad las obras comúnmente conocidas, aunque con terminología un tanto impropia e imprecisa, como «obras antiguas prescritas» o simplemente «obras prescritas», es decir, aquellas respecto de las que ya no es posible ordenar su demolición por haber prescrito los plazos para el restablecimiento de la legalidad urbanística infringida1.
Hasta entonces, el artículo 52 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, sobre las «Normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística», conocido también como Reglamento Hipotecario Urbanístico (RHU), era la única previsión expresa para tal fin.
En 2011 hubo innovaciones de calado, fundamentalmente la exigencia de que, con carácter previo a la inscripción, se aportase declaración de la Administración correspondiente que estableciese el régimen de fuera de ordenación al que tales edificaciones debían quedar sometidas, así como su contenido para su constancia registral, una norma que fue considerada imperativa por los profesionales, la criticasen o no.
En 2013 cambia el criterio y ya no se dice que dichas obras estén sometidas al régimen de fuera de ordenación ni se exige certificación alguna con carácter previo. Basta que el registrador notifique al Ayuntamiento correspondiente la inscripción de la obra, dejando constancia registral de dicha notificación tanto en la inscripción, como en la nota de despacho, y en la publicidad formal que expida; asimismo, se obliga al Ayuntamiento a dictar la resolución necesaria y dar cuenta al Registro, para hacer constar por nota marginal la concreta situación urbanística de la finca, con delimitación de su contenido y las eventuales limitaciones para el propietario. En caso de omisión, la Administración competente será responsable de los posibles daños y perjuicios al adquirente de buena fe de la edificación afectada por el expediente. No se señala plazo alguno al Ayuntamiento correspondiente para dictar la referida resolución. Prima la agilidad del tráfico sobre las garantías preventivas para el cumplimiento de la legalidad.
Los números 1 a 3 del artículo 20 TRLS 08 también han añadido en 2013 nuevos requisitos para la inscripción de la declaración de obra nueva. Si se cotejan con el artículo 20.4, el resultado es que se exigen menos comprobaciones y controles previos para la inscripción de obras que carecieron al alzarse de las correspondientes autorizaciones administrativas que para las demás.
Veremos que la evolución de las legislaciones estatales de suelo y de todos los preceptos concordantes con el vigente artículo 20 TRLS 08 desde su primer antecedente, que fue el artículo 25 LS 90, muestra claramente una intensifi-
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cación en el control de la edificación al inscribir obras nuevas. Primero sobre la adecuación del alzamiento de construcciones a la legalidad urbanística y de ordenación territorial vigentes en el momento de la inscripción, y más adelante, también de su uso.
No deja de ser paradójico que, paralelamente a esta nítida evolución, se haya consolidado legalmente un procedimiento específico para la constancia registral de la terminación de obras ilegales con un nivel de exigencia de requisitos administrativos previos netamente inferior. Puesto que las edificaciones prescritas fueron y son ilegales e ilegalizables, prácticamente por definición, es ilógico que las leyes exijan tales documentos inexistentes, pero carece de sentido que para las obras nuevas terminadas «ordinarias» haya que acreditar «el cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la legislación reguladora de la edificación para la entrega de esta a sus usuarios», fundamentalmente, sobre habitabilidad, seguridad y salubridad, y nada se exija previamente para inscribir «obras prescritas».
No tiene sentido proponer que se niegue radicalmente el acceso de este tipo de obras al Registro de la Propiedad. El titular tiene derecho a la oponibilidad de su titularidad frente al no inscrito que el Registro le otorgará, a la oportunidad que la inscripción le brinda de obtener crédito, también hipotecario y, en fin, a todas las ventajas e incentivos que el ordenamiento prevé; y lo tiene más claramente cualquier tercer adquirente de obra antigua de buena fe, sea sucesor inter vivos o mortis causa.
Pero este razonable interés no debería servir para evitar la aplicación de las normas exigidas legalmente para el uso de la edificación alzada, ni para evitar la demolición (como claramente ha servido, razonablemente también, pues hay en juego atendibles intereses de terceros adquirentes de buena fe), ni para evitar que administraciones, jueces y tribunales cumplan y hagan cumplir la legalidad de ordenación territorial y urbanística en un estado de derecho, además competencia de las Comunidades Autónomas (CCAA). Tampoco debería propiciar que terceros que consulten el Registro puedan tener información equívoca, errónea o incompleta sobre las verdaderas cualidades de la finca que se proponen adquirir, señaladamente sobre su habitabilidad, por mucho que las leyes prevean, una vez conocidas las limitaciones del objeto contractual, la posibilidad de ejercitar acciones de nulidad o anulabilidad, rescisión o resolución del contrato inter partes, que habrán de prosperar en un juzgado, y siempre con resultado incierto2.
Y, sobre todo, no puede servir para justificar hacia el futuro el alzamiento ilegal de nuevas edificaciones con la expectativa de que, pasados los plazos correspondientes, se podrán inscribir sin justificar el cumplimiento de la legalidad de ordenación territorial y la obtención previa de las correspondientes autorizaciones para la puesta en el mercado y entrega a los usuarios. En municipios en que es pública y notoria la pasividad de las administraciones en el control de indisciplina urbanística y territorial el problema está servido.
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Se han hecho durante décadas claros esfuerzos legislativos para intensificar las medidas preventivas. No es muy presentable que el Registro siga admitiendo a inscripción titularidades sobre fincas ilegales en origen, sea en razón de infracción en el alzamiento o en el uso, y que las restricciones que legalmente deban soportar no se hagan constar desde el mismo momento del acceso. Tampoco se puede desconocer, y aunque hoy no...
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