La consolidación de la potestad de desahucio en la legislación administrativa de mediados del siglo XX: principales expresiones. Especial referencia al derecho local

AutorMiguel Ángel Ruiz López
Páginas149-187

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El reconocimiento de la potestad de desahucio cuenta con indudables respaldos normativos y jurisprudenciales a mediados del siglo pasado, momento en el que merece detenerse porque se produce una auténtica explosión de normas reguladoras en distintos ámbitos de actividad administrativa. En especial, en el ámbito de las Entidades locales, cuyos poderes de intervención en la esfera de los ciudadanos cuentan con una honda tradición en el Derecho español345.

Baste recordar que al tiempo de establecerse la jurisdicción contencioso-administrativa, cien años atrás, los poderes inherentes a la policía de los bienes y a su protección se encomendaban básicamente a los Alcaldes, quienes además ejercen por entonces funciones jurisdiccionales346.

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Aun cuando sea en este ámbito local donde se recoge de una forma más detallada el desahucio administrativo –su consagración se produce con el Reglamento de Bienes de 1955–, también es aplicable en estos años a otros sectores de la actividad administrativa como el urbanismo y las viviendas de protección oficial, tal como se analizará posteriormente.

I El desahucio administrativo local
1. Las entidades locales como sujetos expropiantes y la extinción de los derechos de arrendamiento constituidos sobre fincas rústicas y urbanas y sobre bienes de propios

El art. 146 de la Ley de Régimen Local de 1950 establece que las expropiaciones son siempre absolutas, con inclusión de toda clase de derechos –reales o personales, como el arrendamiento– que graven directa o indirectamente los bienes inmuebles347, poniendo fin a una discusión latente desde las primeras Leyes en materia expropiatoria sobre el alcance de la misma348. Para completar este precepto, el art. 151 del mismo cuerpo legal dispone que «se ejecutará el desahucio y se señalará el justiprecio por vía administrativa». Previsión esta

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que obedece sin duda al aforismo jurídico a maiori ad minus, pues si las Corporaciones locales pueden expropiar terrenos y edificios para acometer sus obras y servicios, es enteramente comprensible que extiendan la potestad expropiatoria a los derechos constituidos sobre tales bienes y que, una vez verificado el pago o consignación del valor de aquellos, procedan al lanzamiento de sus ocupantes, con independencia de su título349. Como señala certeramente González Pérez, no es que la Administración pueda resolver los contratos de arrendamiento vigentes en el momento de tener lugar la expropiación; es que el mero hecho de terminarse el procedimiento expropiatorio implica la resolución de aquellos contratos350.

De hecho, la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en adelante, LEF), que confiere a la provincia y al municipio la cualidad de sujeto expropiante (art. 2.1), indica en su art. 8 que «la cosa expropiada se adquirirá libre de cargas», manteniendo así el criterio de la legislación inmediatamente anterior: la expropiación forzosa determina la resolución de los contratos de arrendamiento que graven el objeto sobre el que aquella recaiga, previo pago de la correspondiente indemnización351. Como establece el art. 44, en los casos de expropiación de fincas arrendadas, la Administración o entidad expropiante hará efectiva al arrendatario, previa fijación por el Jurado de Expropiación, la indemnización que corresponda, aplicándose para determinar su cuantía las normas de la legislación de Arrendamientos.

Coherente con la Ley expropiatoria, y en aplicación de la Ley de Régimen Local de 16 de diciembre de 1950, se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, por Decreto de 27 de mayo de 1955 (en adelante, RBEL/1955), vigente durante treinta años (hasta la aprobación del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales), regulando el «desahucio por vía administrativa» en sus arts. 107 a 125 a través de un detallado cauce procedimental; el primero en el Derecho Administrativo español que aborda la cuestión de forma, si no sistemática, sí meritoriamente más completa que las disposiciones precedentes352.

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Dicha norma reconoce, en efecto, la potestad de desahucio administrativo en relación con los bienes expropiados por razones de utilidad pública o interés social, quedando extinguidos los derechos reales y personales que los limitaran, sin necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria353. El art. 108 RBEL/1955 declara, en efecto, que la expropiación de fincas rústicas o urbanas, terrenos o edificios, produce la extinción de los arrendamientos, y esta prerrogativa queda reforzada en el art. 109 al establecer que «la competencia y el procedimiento para disponer el desahucio, fijar la indemnización y llevar a cabo el lanzamiento tendrán carácter administrativo y sumario». Esta competencia exclusiva de las Corporaciones locales impide la intervención «de acciones o recursos por los Tribunales ordinarios». En el momento en que se acuerda la expropiación de un inmueble, los Tribunales no deben ya admitir interdictos ni acciones judiciales, directa ni indirectamente, relacionados con cualquier cuestión posesoria, promovidos por arrendatarios u ocupantes (art. 122).

En el Reglamento de Bienes de las Entidades locales se advierten diversos supuestos de desahucio administrativo relacionados con la extinción y expro-

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piación de los derechos de arrendamiento que recaen sobre distintos tipos de bienes354. Son los siguientes:

1.1. La expropiación de fincas rústicas y urbanas

La expropiación de fincas rústicas y urbanas determina la extinción de los derechos de arrendamiento constituidos sobre las mismas así como de cualesquiera otros derechos relativos a la posesión y ocupación de los bienes expropiados, siendo procedente en tales casos el lanzamiento de los ocupantes si no atienden el requerimiento de desalojo (arts. 108 y 117 RBEL/1955). En estos casos, el Ayuntamiento no es que expropie el derecho personal de ocupación del bien, sino que lo expropiado es el derecho de propiedad propiamente dicho, con sus facultades y limitaciones; de ahí la improcedencia de la prórroga forzosa del contrato de arrendamiento del bien expropiado, pues como afirma la STS de 22 de junio de 1955 (RJ 1955/2.265), en la expropiación forzosa la Administración no actúa como persona privada; por lo que el Ayuntamiento, en este caso, al adquirir la finca por tal medio, no es un mero dueño civil de la misma que se subroga en la situación de derecho privado en que antes estaba el expropiado, sino que obra como órgano (…) de la Administración, y no son aplicables obligaciones que, como la de prórroga del arrendamiento, regulan, aunque con matiz y finalidad de justicia social, relaciones jurídico-civiles entre personas sujetos de derecho privado.

La expropiación de los bienes por la Administración local responde a las finalidades previstas en los arts. 129, 145 y 287 de la Ley de Régimen Local355, cuyo texto refundido se aprueba mediante el Decreto de 24 de junio de 1955356.

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Obviamente, el ejercicio de la potestad expropiatoria por las Entidades locales, conforme a la LEF, no escapa de una doble exigencia: un título al que poder afectar el objeto expropiado –el fin de utilidad pública o interés social–, y una causa específica que permita reconocer la finalidad concreta para la cual se expropia357; de lo que derivan, al menos, dos consecuencias:

  1. Que la expropiación únicamente puede ajustarse a lo «estrictamente indispensable» (ex art. 15 LEF), sin que pueda por tanto extenderse a bienes o derechos que no sirvan al cumplimiento de su fin legitimador358.

  2. Que toda expropiación debe contener una causa expropiandi –esto es, una declaración de utilidad pública o interés social– que habilite a la Administración para el ejercicio de dicha potestad359.

Siendo así que la LEF asigna a las Entidades locales la potestad expropiatoria, no existe inconveniente alguno en reconocerles la potestad de desahucio, pues tal como previene su art. 51, hecho efectivo el justo precio, o consignado en la forma prevista en el artículo anterior, podrá ocuparse la finca por vía administrativa o hacer ejercicio del derecho expropiado, siempre que no se hubiera hecho ya en virtud del procedimiento excepcional regulado en el artículo siguiente (inciso este último referido al procedimiento expropiatorio de urgencia).

Además, la expropiación determina la extinción de los derechos de arrendamiento y de cualesquiera otros derechos relativos a la posesión y ocupación de los bienes expropiados, tal como remacha el art. 52.1 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa (en adelante, REF), aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957. Una vez cumplido el requisito del pago o consignación de la indemnización que proceda (art. 52.2), dice el art. 53 que el Gobernador Civil o la autoridad a quien corresponda, notificará a los ocupantes de la finca expropiada el plazo en que deben desalojarla, de acuerdo con las circuns-

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