Consideraciones sobre las medidas de reforma de la seguridad social del Acuerdo de 13 de julio de 2006

AutorJesús María Galiana Moreno
Cargo del AutorCatedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Páginas15-28

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La necesidad de reforma de los sistemas de Seguridad Social es un tema recurrente dentro y fuera de España, que se agudiza, como no podía ser menos, en momentos de crisis, como los que se hicieron sentir en buena parte del mundo a partir de la década de los 70 del pasado siglo. El aumento alarmante del desempleo que se produjo por entonces, las drásticas caídas de las tasas de natalidad y el paralelo envejecimiento de las poblaciones (con crecientes expectativas de vida), fueron los detonantes que hicieron disparar las alarmas sobre viabilidad de los sistemas de Seguridad Social, eje de las políticas de bienestar comunes en el occidente europeo.

Por lo que respecta al nuestro, es sabido que ha adolecido, desde sus orígenes, de ciertas disfuncionalidades que le han afectado de modo negativo, a saber: recursos financieros tradicionalmente insuficientes a causa de la existencia durante largo tiempo de unas bases tarifadas distantes de los salarios reales, situación que trató de corregir la Ley 24/1972; dificultades de gestión derivadas de la coexistencia en épocas pretéritas de pluralidad de entes (INP y Mutualismo) y una excesiva diversificación de Regímenes Especiales, algunos claramente deficitarios. Cuando a esas disfuncionalidades, unas solucionadas o a medio solucionar y otras arrastradas, se sumaron la tendencia a la universalización de determinadas prestaciones en cumplimiento de los mandatos de nuestra Constitución (generalización de la asistencia sanitaria, creación de pensiones no contributivas) y la concurrencia de la recesión económica antes apuntada, la viabilidad del sistema se puso inmediatamente en tela de juicio. Los augurios, como se recuerda, fueron, en buena parte, de signo catastrofista, no faltando previsiones sobre la quiebra del mismo en las primeras décadas del siglo XXI, que generaron la consiguiente alarma social sobre el futuro de las pensiones.

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Consecuencia de esa zozobra, junto a importantes reformas emprendidas con carácter puntual, que afectaron especialmente a las pensiones y a las prestaciones de desempleo, algunas de ellas contestadas duramente por los sindicatos2, es la iniciativa (proposición no de ley) instada por Convergencia i Unió en septiembre de 1993 solicitando la creación de una Ponencia en el seno de la Comisión de Presupuestos del Congreso para elaborar un Informe sobre las reformas requeridas por nuestro sistema de Seguridad Social. El acuerdo entre las fuerzas políticas en que culminó dicha propuesta el 30 de marzo de 1995 es el que se conoce como Pacto de Toledo3.

Los firmantes del Pacto establecieron cinco variables determinantes de la crisis de la Seguridad Social, a saber: el envejecimiento de la población, las tasas de ocupación cotizante y de actividad, las transformaciones operadas en el modelo social, especialmente en su estructura familiar y determinadas circunstancias internas del sistema conectadas en buena parte con algunas de las deficiencias estructurales antes reseñadas. Como consecuencia de su análisis propusieron una serie de recomendaciones (quince en total), que, tal como las sistematizara el CES en su primera Memoria anual, se resumen en tres grupos: 1) las que tienden al incremento de los ingresos; 2) las que persiguen la disminución de los gastos y 3) las que apuntan a la simplificación de la gestión y a la eficiencia de la misma. En todo caso, los firmantes descartaron sustituir el vigente sistema de reparto por otro de capitalización, se negaron a que el sistema público sólo garantizase pensiones mínimas y se mostraron decididos a no acometer reformas de calado tan profundo que lo hicieran irreconocible.

Sucesivamente el pacto político abrió la vía de los Acuerdos sociales para su puesta en práctica. El primero de ellos (Acuerdo sobre consolidación y racionalización del sistema de la Seguridad Social, de 9 octubre 1996) es fuente de la Ley 24/1997, que inicia el desarrollo de las medidas previstas en el Pacto de Toledo, salvo las que afectan a la gestión, que se defieren a momentos posteriores. Se centra en separar las fuentes de financiación de las distintas prestaciones del sistema (que ya había avanzado la LPGE de

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1989) y prevé la constitución del Fondo de Reserva, refuerza el principio de proporcionalidad en las pensiones de jubilación, para que respondan en su cuantía al esfuerzo de cotización realizado (siguiendo las pautas ya iniciadas por Ley 26/1985); consolida asimismo el principio de equidad al posibilitar que a esfuerzos similares las cuantías obtenidas sean equiparables. El principio de solidaridad se refuerza con la mejora introducida en la duración de las pensiones de orfandad y la elevación de la cuantía de las de viudedad. En último término, la Ley garantiza de forma definitiva el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, incluidas las mínimas, que deberán revisarse de modo automático en consonancia con las variaciones del IPC en las correspondientes Leyes de PGE.

Con posterioridad, el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social, de 9 abril 2001 (contestado por UGT, que no lo firmó), recoge un conjunto de medidas de reforma del sistema que tienden a su consolidación y que se incorporaron a nuestro ordenamiento a través de sucesivas Leyes de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social (24/2001 y 53/2002) y, sobre todo, por la Ley 35/2002, de 12 de julio. Tales normas persiguieron la consolidación del equilibrio financiero del sistema mediante la constitución efectiva del Fondo de Reserva (llevada a cabo por Ley 28/2003); la introducción de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible, al que luego aludiremos, que propicie la permanencia en la actividad de los trabajadores de edad y la mejora de la protección social de colectivos requeridos de mayor atención o la lucha contra el fraude.

Desde la firma del Pacto de Toledo las condiciones en que se desenvuelve el sistema de Seguridad Social han experimentado cambios espectaculares, de signo muy diverso al de las negras previsiones avanzadas en la década de los noventa. Hace tiempo que la tasa de desempleo ha dejado de ser preocupante, al menos en términos macroeconómicos; en los últimos años la Seguridad Social ha obtenido superávit de caja y la inmigración, por su parte, le ha aportado las cotizaciones que le había restado la alarmantemente baja tasa de natalidad con que cuenta nuestro país. Sin que pretendamos que por ello hayan desaparecido todos los problemas detectados, podemos afirmar que, aun arrastrando deficiencias estructurales, estamos, sin duda, lejos del pesimista horizonte de hace poco más de una década.

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En ese cambio de perspectiva hay que situar la renovación parlamentaria del Pacto de Toledo llevada a cabo en 20034, y el subsiguiente proceso de concertación social, que bajo la rúbrica de Declaración para el Diálogo Social, para la competitividad, empleo es-table y cohesión social suscribieron el Gobierno y los interlocutores sociales el 8 julio 2004. Dentro de este proceso se enmarcan las medidas de reforma de la Seguridad Social establecidas por las citadas partes en el Acuerdo de 13 de julio de 2006, que sirve de soporte al Proyecto de Ley sobre la misma materia actualmente en curso5.

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El Acuerdo de 13 de julio sigue las pautas iniciadas por reformas anteriores, toma como referente las prioridades establecidas por el Pacto de Toledo y su posterior renovación, por lo que tiende a garantizar "la pervivencia de sus logros dentro de un entorno financiero saneado y estable", según podemos leer en sus páginas iniciales.

Sus iniciativas, nada novedosas por lo general, son, como se sabe, diversas. Por un lado, afectan a la estructura del sistema y a los ingresos de la Seguridad Social. De otro, hacen referencia a la acción protectora derivada de determinadas prestaciones económicas, contributivas y no contributivas, centrándose de forma muy concreta en las pensiones, en especial en las de jubilación, muerte y supervivencia (viudedad y orfandad) e incapacidad permanente, amén de ciertas modificaciones puntuales referidas a la prestación de incapacidad temporal.

En lo que afecta a la estructura del sistema, el Acuerdo profundiza, por un lado, en la vía de eliminación de Regímenes Especiales tantas veces preconizada y que reitera el Pacto de Toledo, en su formulación inicial y en su renovación parlamentaria de 2003. A tales efectos prevé la integración sucesiva de los trabajadores agrarios por cuenta propia en el RETA y en el RG la de los trabajadores agrarios por cuenta ajena, éstos tras un largo período transitorio en el que se debe avanzar en "la progresiva equiparación de prestaciones evitando un incremento de costes perjudicial para la competitividad y el empleo de las explotaciones agrarias". Por otra parte, se adoptan determinadas medidas relacionadas con los Regímenes del Mar y

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de Empleados de Hogar. Con respecto a este último, las decisiones convenidas puede decirse que tienden a la convergencia de tipos de cotización y prestaciones con el Régimen General, como preámbulo a la futura y lenta integración en el mismo del correspondiente colectivo. En lo que respecta al RE del Mar, por el contrario, las medidas tienden a evitar que determinados trabajadores por cuenta propia incluidos en éste se vean expulsados de él por realizar ocasionalmente otras actividades complementarias que determinarían teóricamente su inclusión en el RETA.

A fin de garantizar la adecuada relación entre ingresos y gastos de la Seguridad Social, se insiste en la separación de las fuentes de financiación, de modo que las prestaciones...

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