Conservación, mejoras y rehabilitación urbanística
| Autor | Luis Arroyo Jiménez |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo Universidad de Castilla-La Mancha |
Page 108
Es sabido que la propiedad obliga. Y que lo hace, además, de maneras diversas. De acuerdo con la interpretación de la función social de la propiedad del suelo que ha realizado el legislador estatal, la titularidad de esa posición jurídica, en principio de carácter activo, conlleva simultáneamente la de una serie de deberes urbanísticos que se suceden conforme se desarrolla el proceso de transformación del suelo: antes de la edificación, y en el supuesto de suelo clasificado como urbanizable o urbano no consolidado, los deberes de cesión, de urbanización y de edificación de los terrenos (arts. 14.2 y 18 LRSV), o sólo los dos últimos tratándose de suelo urbano consolidado (art. 14.1 LRSV); una vez culminado el proceso edificatorio (o, en su caso, una vez finalizadas las obras de urbanización, respecto de éstas), la función social de la propiedad pasa a concretarse en los deberes de uso, conservación y rehabilitación (arts. 19 LRSV, 245 y 246.2 TRLS92). El art. 19.1 LRSV, en concreto, establece que los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán mantenerlos (conservarlos) en condiciones (se entiende adecuadas) de seguridad, salubridad y ornato público (cfr. también el art. 10 RDU). A continuación se procede a analizar el fundamento [infra b)] y la naturaleza jurídica [infra c)] del deber de conservación, para plantear posteriormente la cuestión de su contenido [infra d)].Page 109
El deber de conservación de los terrenos y construcciones es una de las diversas posiciones jurídicas subjetivas que integran el contenido jurídico de la propiedad inmueble. Ésta última ilustra con claridad la crisis a la que se ha visto sometida la propiedad privada en su tradicional dimensión de derecho subjetivo. La condición jurídica del propietario es ahora la del titular de un status, una posición jurídica compleja que se concreta en diversas situaciones activas o de poder (las facultades características de la tradicional consideración de la propiedad como derecho subjetivo) y en otras tantas situaciones pasivas, que pueden presentar la naturaleza propia de los deberes, las obligaciones o las cargas. Al no servir la propiedad sólo al interés de su titular, sino también al general definido por la Ley (la función social), su contenido no está integrado ya únicamente por derechos y facultades, sino también por estas otras posiciones jurídicas pasivas. En otros términos: si la función social delimita el contenido de la propiedad privada, el límite a la voluntad libérrima del propietario (el deber, la obligación o la carga) deja de ser un elemento ajeno, externo a la titularidad subjetiva, y pasa a ser un «límite interno» de la posición jurídica, que deviene a su vez una mixta o compleja.
En la STC 37/1987, de 26 de marzo, este planteamiento se desarrolla en relación con la propiedad privada en general:
[La] Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio está llamada a cumplir
(FJ 2).
Y con la propiedad inmueble en particular:
«[Las] Leyes de ordenación están muy lejos de establecer sólo, como los recurrentes pretenden, «medidas de policía concretas», respetando, como regulación ajena, «la imposición de obligaciones y limitaciones al ejercicio de los dere-Page 110chos dominicales», sino que, muy al contrario, establecen por sí mismas, o por remisión a los instrumentos normativos del planeamiento, los deberes y límites intrínsecos que configuran la función social de la propiedad del suelo, desde el punto de vista de la ordenación del territorio» (FJ 8; cfr. también la STC 61/1997, FJ 7).
A partir de esta construcción se han obtenido numerosas e importantes consecuencias, entre las que destacan, por lo que aquí más interesa, la del surgimiento de diferentes tipos de propiedad dotados de estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae, o la de la no indemnizabilidad de la imposición, a través de la ordenación urbanística y de la actividad administrativa de limitación, de este tipo de situaciones jurídicas pasivas, entre las que se encuentra, como hemos comprobado, el deber de conservación. En efecto, la jurisprudencia viene aceptando sin discusión que el citado deber forma parte del contenido del derecho de propiedad, como ilustra, por ejemplo, la STS de 26 de febrero de 2001 (Az. 2802):
El ordenamiento urbanístico establece una definición del contenido normal del derecho de propiedad del que forman parte auténticos deberes, como son los de mantener los edificios en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos
.
Tal y como sostiene la sentencia citada, el de conservación es un deber en sentido técnico. No es sencillo responder a la pregunta de qué diferencia al deber de la obligación jurídica. En ocasiones estos dos términos se utilizan, en un sentido no técnico, diferenciando según el grado de concreción de la conducta que constituye su objeto. Se habla, así, de obligación respecto de posiciones jurídicas pasivas cuyo contenido es una conducta concreta (por ejemplo, pagar una cantidad líquida), y de deber respecto de aquellas otras que se refieren a conductas definidas de modo abstracto o genérico (por ejemplo, el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos). Desde esta perspectiva, podría entenderse que el deber de conservación es la situación jurídicaPage 111 subjetiva que el art. 19.1 LRSV impone a los propietarios, mientras que la expresión «obligación» aludiría a la necesidad jurídica de acometer las obras indicadas en una orden de ejecución. Esta manera de emplear los términos «deber» y «obligación», sin embargo, no parece consistente con el uso más generalizado de los mismos. En efecto, de acuerdo con éste último la obligación constituye la posición jurídica refleja del derecho subjetivo, y se impone a un sujeto (su titular) en interés de otro (el beneficiario) que es, precisamente, el titular del derecho subjetivo correspondiente. Por el contrario, en aquellos casos en los que la Administración impone un deber a un particular no lo hace para enriquecer su patrimonio, sino por puras consideraciones objetivas de interés público1. A diferencia de lo que ocurre con la obligación tributaria, el deber de conservar el patrimonio arquitectónico ni tiene como posición jurídica refleja un pretendido derecho subjetivo de la Administración, sino una potestad, ni se impone en su particular y específico interés, sino en el interés general o de la colectividad2.
En esto se diferencia el deber urbanístico de conservación de otras posiciones jurídicas del propietario reguladas por el Derecho civil y, en particular, de la obligación de conservación de los arts. 21 LAU y 1554.2 CC, cuyo beneficiario, el arrendatario, es el titular de un derecho subjetivo. Por supuesto que ambos órdenes se solapan; pero lo hacen mediante posiciones jurídicas de naturaleza distinta (deber urbanístico, obligación jurídico-privada) y generando consecuencias jurídicas de diversa cualidad: las propias del incumplimiento del deber de conservación, de naturaleza jurídico-pública, de un lado, y la rescisión del contrato y la responsabilidad por daños, de otro lado3.
Es probable que la conclusión no sea la misma en el caso del art. 389 CC, que dispone que «si un edificio, pared, columna o cualquiera otra construcción amenazase ruina, el propietario esta-Page 112rá obligado a su demolición, o a ejecutar las obras necesarias para evitar su caída», añadiendo a continuación que «si no lo verificare el propietario de la obra ruinosa, la Autoridad podrá hacerla demoler a costa del mismo». A pesar de su localización y de la terminología empleada, la posición jurídica que define este precepto, ni es una obligación, ni presenta naturaleza jurídico-privada. No se trata sino de un antecedente más del deber de conservación del actual art. 19.1 LRSV4. La jurisprudencia civil sólo recurre a él para aplicarlo junto al art. 1907 CC, que establece la responsabilidad civil del propietario por daños causados por infracción del deber de conservación5. Pero incluso desde esta perspectiva, la del Derecho civil de daños, sería perfectamente prescindible.
El deber de conservación comprende la realización sobre el inmueble de las actuaciones que sean necesarias para que éste se mantenga en condiciones (se entiende adecuadas) de seguridad, salubridad y ornato público (infra 2). Su estudio pasa, así, por el análisis de dos cuestiones: primero, qué significan y cómo operan los tres intereses públicos señalados [infra a)]; y, segundo, qué debe entenderse por «condiciones adecuadas» [infra b)]. Según se tendrá ocasión de comprobar, el deber de conservación así definido permite realizar un primer deslinde, de naturaleza cualitativa, entre las obras de conservación y las que la legislación urbanística tradicional denomina mejoras de interés...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba