Conclusiones y perspectivas. La participación en conflictos armados: una zona de sombra en nuestro estado democrático de derecho
| Autor | Eduardo Melero Alonso |
| Cargo del Autor | Profesor asociado de Derecho administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 209-226 |
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Según la interpretación que he mantenido en este trabajo, del art. 63.3 CE se derivan dos requisitos para que el Estado español pueda participar en conflictos armados, uno de carácter procedimental y otro de carácter material. El requisito procedimental exige que las intervenciones en dichos conflictos sean autorizadas por las Cortes Generales y la decisión final sea firmada por el Rey. El requisito material, derivado de la Carta de las Naciones Unidas, supone que el Estado español tiene prohibido el uso de la fuerza en sus relaciones internacionales; con dos excepciones: a) que el uso de la fuerza haya sido autorizado por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, o b) que se trate del ejercicio del derecho de legítima defensa. En el caso de la legítima defensa individual no se tiene que cumplir el requisito procedimental, aunque sí deben cumplirse las condiciones materiales de la legítima defensa que se derivan de la Carta de las Naciones Unidas.
Como he señalado, la autorización de las Cortes Generales para poder participar en un conflicto armado regulada en el art. 63.3 Page 210 CE no puede ser sustituida por la autorización del Congreso de los Diputados establecida en el art. 17 de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional. El art. 17 LODN no desarrolla el art. 63.3 CE y, además, el art. 17.1 LODN no somete a autorización previa las operaciones de las fuerzas armadas en el exterior que estén directamente relacionadas con la defensa de España o del interés nacional.
Los tribunales contencioso-administrativos deberían controlar el cumplimiento de los requisitos procedimentales y materiales derivados del art. 63.3 CE, ya que son «conceptos judicialmente asequibles». En cuanto a los requisitos materiales, los tribunales contencioso-administrativos deberían controlar la existencia de una previa resolución del Consejo de Seguridad autorizando el uso de la fuerza -incluso podrían controlar la conformidad de dicha resolución a la Carta de las Naciones Unidas- y también que se cumplen las condiciones de la legítima defensa. Cuando se trate de la legítima defensa colectiva en virtud de un tratado de defensa mutua, deberían controlar que se cumplen las exigencias de dicho tratado; por ejemplo, si la legítima defensa tiene lugar en el marco de la OTAN, debería controlarse que se trata de una intervención militar del tipo y del ámbito territorial establecidos en los artículos 5 y 6 del Tratado del Atlántico Norte.
Esta interpretación, sin embargo, no es la que mantienen nuestros poderes públicos. Esto se explica, en mi opinión, porque el Estado español ha optado por emplear la guerra como un instrumento más de su política internacional. Aunque, para ser más precisos, habría que decir que lo que hace el Estado español es seguir la tendencia marcada por sus aliados militares bajo la hegemonía del Gobierno de los Estados Unidos de América.
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En su concepción tradicional, la defensa se limitaba a la protección del territorio nacional frente a las agresiones de otros Estados. Esta concepción tradicional se recogía en la derogada Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar (LODNOM), ley que no regulaba las intervenciones armadas del ejército español fuera del territorio nacional. La concepción tradicional de la defensa nacional quedaba patente en la definición de ésta (art. 2 LODNOM):
- «La defensa nacional es la disposición, integración y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y materiales de la Nación, ante cualquier forma de agresión, debiendo todos los españoles participar en el logro de tal fin. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la unidad, soberanía e independencia de España, su integridad territorial y el ordenamiento constitucional, protegiendo la vida de la población y los intereses de la Patria, en el marco de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución.»
El concepto tradicional de defensa ha sido superado en la práctica por la más amplia noción de seguridad 361. El concepto de se-Page 212guridad es mucho más ambiguo que el concepto de defensa. Si la defensa se propone como objetivo proteger el territorio nacional, la seguridad tiene un ámbito territorial de actuación potencialmente ilimitado. La seguridad significa que, en la práctica, se van a defender los intereses nacionales más allá del territorio del Estado español. Como mencionaba la derogada Directiva de Defensa Nacional 1/2000, de 1 de diciembre, implica proteger «los intereses nacionales allí donde se encuentren» 362. Por ello, la Ley Orgánica de la Defensa Nacional no somete a autorización del Congreso de los Diputados las misiones de las fuerzas armadas en el exterior que estén directamente relacionadas con la defensa de España o del interés nacional (art. 17.1 LODN).
En el ámbito de la OTAN, el paso del concepto estricto de defensa al más amplio de seguridad se ha formalizado en el Nuevo Concepto Estratégico de la Alianza de 1999, con la inclusión entre los fines de la OTAN, además de la legítima defensa colectiva del art. 5 de Tratado de la Alianza Atlántica, las «operaciones de respuesta a las crisis no contempladas en el artículo 5» 363. El Nuevo Concepto Estratégico ha extendido a todo el planeta el ámbito de actuación de la OTAN.
Page 213Si la defensa nacional se plantea frente a posibles agresiones, el concepto de seguridad hace frente a riesgos y amenazas, una noción mucho más difusa. A través de la noción de seguridad también se amplía el ámbito material propio de la defensa nacional. No se refiere únicamente a las cuestiones militares, sino que se incluyen los «intereses políticos, económicos, industriales, comerciales y estratégicos de España» [art. 4.a) de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia] 364. La seguridad también puede verse afectada por «actos de terrorismo, de sabotaje o de delincuencia organizada y por la perturbación del flujo de recursos vitales», e incluso por «grandes movimientos incontrolados de población» (apartado 24 del Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN).
En última instancia, esto significa que cualquiera de estos riegos o amenazas pueden justificar la participación en conflictos Page 214 armados. Participación que, con base en el art. 17.1 LODN y obviando el art. 63.3 CE, se podría llevar a cabo sin la autorización previa de las Cortes Generales. Recordemos que el art. 17 LODN no somete a la previa autorización del Congreso las operaciones en el exterior directamente relacionadas con la defensa de España o del interés nacional, operaciones que no se encuentran sometidas a las condiciones del art. 19 LODN, entre ellas que sean conformes con la Carta de las Naciones Unidas. Esta flexibilización del marco jurídico que regula el uso de la fuerza significa en última instancia que el Estado español considera que el uso de la fuerza es parte integrante de su forma de hacer política 365. En definitiva, la guerra, la intervención militar en otros países, se convierte en un instrumento de política internacional.
Desde esta idea de seguridad que conlleva la ampliación de las intervenciones militares en el extranjero, se pueden comprender decisiones de la política militar nacional. Entre ellas, la opción por la profesionalización del ejército, necesaria para la eficacia de estas intervenciones 366. También el elevado gasto militar, sobre todo en materia de investigación y desarrollo.
Page 215En el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2006, el gasto militar asciende a 17.166,04 millones de euros (un 9,81% del total del Presupuesto), alcanzando el 1,80% del Producto Interior Bruto (PIB) 367. El total de gasto en I+D militar reconocido asciende a 1.683,89 millones de euros (280.176 millones de pesetas), lo que supone un 26% del total de gasto en I+D, que asciende a 6.510,81 millones de euros 368. España es el país de la Page 216 Unión Europea que más porcentaje de PIB destina a la investigación militar; entre los países desarrollados sólo Estados Unidos le supera 369.
Muy probablemente, en las próximas décadas se sucederán guerras por el control de los recursos básicos para la expansión del sistema capitalista (no sólo petróleo, sino también, por ejemplo, el agua); estos recursos se encuentran en la periferia, fuera de los países industrializados, por lo que es probable que se acentúe el intervencionismo militar en la periferia 370. Estas guerras no sólo se llevarán a cabo por el control de los recursos básicos, sino que también se encuentran implicados importantísimos «aspectos mo-Page 217netario-financieros» 371. Estas guerras serán guerras ilimitadas, en el sentido de que no estarán limitadas por el derecho 372. El Estado español, a través de todas estas decisiones en materia de seguridad y defensa, se está preparando para participar en la «guerra global», ha decidido intervenir en los conflictos armados que surjan por el control de recursos básicos.
Éste es el contexto en el que doctrinas como la legítima defensa preventiva y la injerencia humanitaria se utilizan para legitimar la participación en conflictos armados. La función de estas doctrinas es «generar ideología de aceptación» 373, intentar presentar ante la ciudadanía estas intervenciones militares como justas. Estas doctrinas emplean un lenguaje universal, en el que las intervenciones militares se llevan a cabo en defensa...
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