La provincia en la configuración y ordenación territorial de las comunidades autónomas

Resumen

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1. La organización territorial del Estado en la Constitución española de 1978. 1.1. La diversidad de las comunidades autónomas españolas como punto de partida. 1.2. El derecho a la autonomía como principio dispositivo. El artículo 137 de la CE. 1.3. Las comunidades autónomas como nuevo escalón intermedio interpuesto entre el Estado y las provincias. 1.4. Pautas para la organización del territorio autonómico. 2. Constitución, estatutos de autonomía y reforma estatutaria. 2.1. Génesis del proceso autonómico. 2.1.1. Primera fase. Los Pactos Autonómicos de 1981. 2.1.2. Seguda fase. Los Pactos Autonómicos de 1952. 2.1.3. Tercera fase. Nuevas reformas estatutarias y propuestas de futuro. 2.2. Las previsiones constitucionales de ampliación competencial y las reformas estatutarias como criterios de diferenciación entre las comunidades autónomas. 2.3. Algunas reflexiones sobre las reformas estatutarias efectuadas. 3. La articulación de la provincia con las comunidades autónomas en el ordenamiento autonómico. 3.1. Clasificación de las comunidades autónomas pluriprovinciales atendiendo al rol atribuido a la provincia en sus estatutos de autonomía. 3.2. Desarrollo estatutario e integración de la provincia en Ea organización territorial de las comunidades autónomas pluriprovinciales. 3.3. Una primera aproximación a los factores que influyen en el debilitamiento de la entidad provincial en el sistema autonómico.

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La provincia en la configuración y ordenación territorial de las comunidades autónomas

1. La organización territorial del Estado en la Constitución española de 1978

1.1. La diversidad de las comunidades autónomas españolas como punto de partida

La diversidad es la palabra que de forma más precisa define la organización autonómica española. La existencia de diecisiete comunidades autónomas responde con mayor o menor justificación, según los casos, a una variedad arraigada en la historia, la lengua, la economía y la rivalidad potenciada por la vecindad. Desde una óptica puramente geográfica, el mapa español se compone por dos comunidades insulares, ocho comunidades autónomas marítimas y siete comunidades autónomas interiores. Si se atiende al número de provincias que las integran, la variedad oscila entre las nueve de Castilla y León, las ocho de Andalucía, las cinco de Castilla-La Mancha, las cuatro de Cataluña y de Galicia, tres comunidades autónomas con tres provincias, en las que se incluyen Aragón, Comunidad Valenciana y País Vasco, y dos comunidades compuestas por sólo dos provincias -Extremadura y Canarias-. Las siete restantes son uniprovinciales. Estas diferencias geográficas y numéricas con respecto al número de provincias se extienden también a otras características predi-cables de las mismas tales como la población y el nivel de renta.

Ante este panorama, la reforma territorial del Estado constituyó una de las tareas más difíciles del nuevo Estado democrático. Durante sus primeros años de andadura, una batería de leyes contribuyó decisivamente a sentar las bases sobre las que construir el nuevo Estado autonómico. Entre ellas se encuentran leyes tan importantes como la Ley orgánica del Tribunal Constitucional (1979), entre cuyas funciones se incluye la de solventar los conflictos de competencias, la Ley orgánica sobre la regulación de las distintas modalidades de referéndum autonómicos (1980), para poder iniciar el procedimiento constitucionalmente previsto y la Ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas (1980), para asegurar los recursos de las nacientes comunidades autónomas.

Las diferencias entre las nacionalidades y regiones marcaron igualmente los diversos procedimientos de acceso a la autonomía: País Vasco, Cataluña y Galicia lo hicieron acogiéndose a la disposición transitoria segunda de la CE y según el

procedimiento previsto en el artículo 151.2 de la CE; Andalucía fue la única comunidad autónoma que lo hizo por la vía del artículo 151.1 de la CE, mediante un proceso no exento de dificultades; Navarra lo hizo acogiéndose a la disposición adicional primera y la disposición transitoria cuarta; Canarias y Valencia en virtud del artículo 146 de la CE y de la disposición transitoria primera consiguieron equiparar su estatus competencial al de las comunidades autónomas mencionadas; las diez comunidades restantes tuvieron que conformarse con el procedimiento previsto en el artículo 143 de la CE. Al igual que en Canarias, Valencia y Navarra, los estatutos de autonomía de estas comunidades autónomas no tuvieron que ser sometidos a referéndum, pero sí aprobados como el resto mediante leyes orgánicas. Dentro de este grupo se encuentran Aragón, Asturias, Baleares, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia.4434

1.2. El derecho a la autonomía como principio dispositivo. El artículo 137 de la CE

Por exigencia del principio de descentralización, las diferentes administraciones territoriales que integran el Estado tienen que articularse de forma que puedan funcionar autónomamente en sus propios ámbitos. Esta exigencia encuentra su fundamento constitucional en el principio de autonomía, en el valor superior del pluralismo político y en el carácter democrático del Estado. Por esta razón, el título VIII de la Constitución organiza territorialmente el Estado "en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan, gozando todas ellas de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses" (artículo 137 de la CE).

Sin embargo, antes de su plasmación definitiva en el texto fundamental, la afirmación contenida en el artículo 137 de la CE fue objeto de un arduo debate entre las diferentes fuerzas políticas del momento. La razón es que no existía un consenso sobre la forma en la que podían hacerse compatibles la democracia y autonomía como principios dinamizadores de la nueva organización territorial del Estado.435 En este contexto político se explica que los preceptos constitucionales relativos a la configuración constitucional de la estructura territorial del Estado autonómico buscaran una solución de carácter general con el objeto de dar cabida a las diferentes posturas. De este modo, la solución aportada pasaba por crear un Estado de las autonomías en el cual el acceso de las nacionalidades y regiones al mismo se hiciese desde la igualdad, la democracia y el autogobierno defendidos por el PSOE, pero al ritmo cauteloso y ponderado ...

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