Condicionantes jurídico-administrativos en la contratación del personal laboral investigador
| Autor | Fernando Ballester Laguna |
| Páginas | 343-393 |
Page 344
Es evidente que los recursos humanos destinados a la I+D+i están vinculados a la inversión que se destine para esa política. Pues bien, aunque el Informe Económico y Financiero de los Presupuestos Generales del Estado para 2016 afirme que «la inversión realizada en los últimos años en la política de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) ha permitido aproximar los recursos públicos del sistema de I+D+i a la media comunitaria, siendo la participación del sector privado en la ejecución y financiación de la I+D+i el ámbito donde mayores déficit presenta España en relación a los países de nuestro entorno», lo cierto es que, en números globales, todavía estamos bastante lejos de esa media europea, esencialmente si utilizamos la media de la UE-15, que alcanza los 2,08 puntos del PIB, en 2014, mientras que España, en ese año, se encontraba en el 1,22526. Es más, las propias cifras oiciales parecen contradecir, incluso, la anterior airmación relativa al gasto público en I+D+i, por cuanto que el propio INE señalaba que el gasto en I+D en 2013 decreció en un 2,8% respecto del año anterior, lo que supuso un 1,24% del PIB en el citado año y, en cuanto a la Administración pública, también descendió el gasto en I+D nada menos que en un 4,7% (en el ámbito de la enseñanza superior también descendió en un 1,8%), mientras que en el sector empresas el gasto descendió en un 2,6%. En deinitiva, según datos oiciales del INE, el gasto en I+D ha decrecido desde 2010 hasta 2014. No parece, por tanto, viable airmar que la inversión ha permitido aproximarnos a la media europea, ni siquiera desde la exclusiva perspectiva de la inversión pública.
No obstante, hay algún dato positivo. En este sentido, la dotación presupuestaria del Estado, en los Presupuestos Generales de 2016 para la política de I+D+i en el ámbito civil se ha incrementado en un 2,2% respecto del año anterior, y ha alcanzado los 5.793,31 millones de euros. De esta dotación, 2.511,79 millones de euros se reieren al presupuesto no inanciero (Capítulos I a VII), lo que implica un incremento del 12%, y el resto sigue destinado a préstamos y anticipos (Capítulo VIII).
Por su parte, la Estrategia Europea 2020527ha establecido para ese límite temporal cinco objetivos ambiciosos en materias de empleo, innovación, educación, integración social, y clima y energía, entre ellos el de invertir el 3% del PIB de la Unión Europea en investigación y desarrollo, lo que obliga a España a alcanzar el 2% para el año 2020. Difícil meta, si tenemos en cuenta que varias regiones de nuestro país se han ubicado en los últimos años por debajo del 0,5% del PIB (junto con regiones de Grecia, Rumania, Polonia, Bulgaria y Portugal).
Es importante subrayar de entrada este dato, por cuanto que explica, incluso por sí mismo, la casi paralización, o si se quiere ralentización, de la selección de recursos humanos permanentes destinados a la I+D y, por ende, del personal investigador con vinculación
Page 345
permanente. No obstante, dicha ralentización no ha tenido todavía una excesiva inluencia debido al peso que el personal funcionario tiene en este ámbito, tanto en los organismos públicos de investigación (OPI, en adelante) como en la Universidad.
Otro dato que ha inluido en el devenir de la política de recursos humanos en este ámbito en los últimos años ha sido, sin duda, la estricta vinculación de la oferta a la tasa de reposición, con unos porcentajes que comenzaron siendo notablemente inferiores a las necesidades que la investigación plantea (10%). Aunque esta estricta vinculación se ha relajado (primero pasamos al 50% de la tasa de reposición y, en este año, al 100%), sigue siendo un freno importante a la hora de la estabilidad en el empleo investigador.
Estas circunstancias favorecieron el empleo temporal, esencialmente en régimen laboral y conectado o bien a la concreta inanciación de proyectos de investigación, o bien a las líneas de ayudas para la formación de investigadores. Todo este empleo temporal tiene una inluencia negativa, no solo en el personal investigador, sino también en la propia función investigadora. Además, se utilizan procesos de selección que si bien, como se expondrá, pare-cen respetar los principios de acceso, no dejan de plantear algunas dudas al respecto. Debido a este incremento de la contratación temporal, de la contratación de personal investigador temporal, la Unión Europea ha identiicado en España una tendencia general de aumento del empleo en actividades intensivas en conocimiento entre 2008 y 2012, al igual que en casi todos los Estados miembros (salvo Países Bajos e Italia).
La Estrategia Española de Ciencia y Tecnología y de Innovación 2013-2020 fue consciente de estas circunstancias. Elaborada en un momento de clara recesión de la inversión en I+D+i, intentó ofrecer vías de solución a medio plazo. No obstante, en materia de personal tampoco partió de una premisa correcta, por cuanto que identiicó como una clara fortaleza del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación el incremento del número de investigadores y personal de I+D+i, lo que no es del todo cierto, ya que desde 2010 existe un decremento del porcentaje de personal investigador, técnico y auxiliar sobre el total de la población activa528.
En este trabajo trataremos de analizar los distintos elementos o condicionantes que, desde la perspectiva del Derecho Público, se articulan para la contratación de personal investigador en régimen laboral. Realizaremos, en primer término, una aproximación a la presencia de este personal en el ámbito de las entidades públicas investigadoras y a la caracterización de estas, nos centraremos esencialmente en los agentes públicos de ejecución del Estado, esto es, los OPI, y después procederemos a examinar el proceso público de toma de decisión en cuanto al reclutamiento del personal laboral investigador, en el que tendrán un tratamiento especíico los procesos de selección.
Page 346
Desde la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, de 1964, el personal investigador ha tenido una importante tradición funcionarial en nuestro país, aunque con episodios de laboralización y con supuestos de contratación laboral temporal de investigadores. Esta tradición, que indubitadamente continúa, tiene en la actualidad un notable acompañamiento laboral, y ello desde la reforma de la legislación universitaria, con la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, y su posterior modiicación de 2007 (LOU, en adelante) y, en cuanto al resto de agentes, desde la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (LCTI, en adelante). Estas normas pretenden articular un modelo mixto, y le otorgan un notable papel al personal laboral investigador.
En un primer momento el régimen laboral no se articuló en modo alguno respecto de las funciones investigadoras en el ámbito público. El marco normativo que ofrecía la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 así lo imponía, ya que, aunque la propia Ley recogió, por vez primera, la posibilidad de que las Administraciones públicas contrataran personal laboral, ello se redujo esencialmente a funciones no cualiicadas. También se debe recordar que, precisamente, la contratación administrativa en materia de personal de las Administraciones públicas nace en la propia Ley de Funcionarios Civiles del Estado529. Este texto estableció en su artículo 6 la posibilidad de contratación de personal en régimen «no laboral». El objeto de estos contratos (para la realización de estudios, proyectos, dictámenes y otras prestaciones) podía ser doble: o bien para la realización de trabajos especíicos, concretos y de carácter extraordinario o de urgencia, o bien para la colaboración temporal cuando las tareas asignadas no podían ser atendidas «adecuadamente por los funcionarios de carrera». Aquí iniciaron su andadura normativa los contratos administrativos para trabajos especíicos que sirvieron a los organismos públicos de investigación para la contratación, no laboral, de personal. Ya en época posconstitucional, a esta posibilidad legal estatal le siguieron algunas normativas autonómicas. La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, además de poner en marcha lo que se denominó la laboralización de la función pública530, prohibió, con carácter general, la contratación administrativa de personal, y remitió, en su caso, a la legislación de contratos de las Administraciones públicas. Aunque
Page 347
quedó una salvedad: la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba