Conclusiones: el perfil del modelo de gobernanza y sus efectos

AutorÁngel Iglesias Alonso
Páginas303-350

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6.1. El perfil del proceso de gobernanza y modernización administrativa

Este trabajo comienza preguntándose en qué medida existe en Alcobendas una estrategia de gobernanza, cuáles son sus rasgos y hasta qué punto la innovación en la organización administrativa se constituye en una opción de la misma. Para dar respuesta a esta pregunta hemos examinado el contexto, los acontecimientos y las decisiones que han configurado el proceso de gobernanza y modernización administrativa en Alcobendas, deteniéndonos para ello en los diferentes aspectos del mismo, en particular sus instrumentos, sus fases y sus actores.

Como conclusión preliminar, es preciso destacar que, en el marco de un proceso más amplio de elecciones políticas, la gobernanza en Alcobendas se constituye como un proceso de dirección política en el que participa la sociedad civil local. En este contexto, la modernización de la administración no es sino un proceso de adaptación a la implantación de las prioridades políticas con la introducción en el ámbito administrativo de instrumentos de dirección y gestión.

Como se ha visto, el proceso de gobernanza en Alcobendas está basado en la búsqueda de instrumentos para gestionar las estrategias políticas de desarrollo. A lo largo del estudio de caso se pone de manifiesto que un nivel alto de coordinación y cooperación puede obtenerse a través de mecanismos no necesariamente formalizados para la regulación de las condiciones en un sistema local diferenciado, de tal modo que haya ganancias derivadas de la cooperación. De manera análoga, a la luz del caso estudiado, se pone de relieve que el proceso de gobernanza y la innovación en la gestión son tareas interactivas, de tal forma que, para identificar temas, valorarlos, evaluarlos y, finalmente, encontrar respuestas adecuadas, el gobierno local de Alcobendas genera dinámi-

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cas de negociación entre las distintas áreas municipales, con otras organizaciones públicas y privadas, con asociaciones vecinales y con los propios ciudadanos.

En el ámbito objeto de estudio el proceso de gobernanza es favorecido por la implosión institucional del gobierno local (diferenciación territorial), derivado de las tendencias descentralizadoras y de la necesidad de integrar demandas de la sociedad civil local. En un sistema político-administrativo policéntrico, fragmentado y diferenciado sectorial y territorialmente, la diferenciación territorial (vertical entre los niveles nacional, regional y local) otorga un plus de autonomía a los gobiernos locales. La característica de la administración local, con un sesgo importante en la prestación de servicios más que reguladora o coactiva (actividades en sede de los gobiernos regionales o central), hace de aquélla una administración más «negociadora», necesariamente cooperativa con los actores (grupos con distintos grados de autonomía) con interés en su territorio.

El proceso de gobernanza refuerza la idea de autonomía local y el esfuerzo político por resituar los gobiernos de las ciudades en el sistema político-administrativo. En una ciudad como Alcobendas, la interacción de una estructura política y económica ofrece las condiciones para potenciar la autonomía local y favorecer políticas de modernización administrativa. La fragmentación del poder (entre los niveles supranacional, estatal, regional y local) y la división del capital (multinacional, nacional y local) proporciona un espacio a los actores político-administrativos locales para mantener e incrementar márgenes de acción como elemento esencial para el cambio.

Las variables explicativas

  1. Importancia del liderazgo político y de la continuidad de los equipos políticos y directivos

    La estructura institucional y las relaciones institución-sociedad civil influyen, como se ha observado, en el proceso de gobernanza. Sin embargo, el éxito del proceso depende de la existencia de un fuerte liderazgo, la activación de la sociedad civil y la participación de los empleados públicos mediante dispositivos apropiados, es decir la existencia de actores que constituirían una variable clave. Estas condiciones aparecen con mayor nitidez y diferenciación en el ámbito local y en ciudades medias (50.000-100.000 habitantes).

    La existencia de un alcalde fuerte y con visibilidad permite que los ciudadanos identifiquen el poder. El alcalde tiene capacidad para influenciar a otros actores que operan en el territorio de Alcobendas, otras administraciones

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    públicas y organizaciones empresariales. Además de un alcalde que ejerce un liderazgo político-administrativo, cobra importancia la cooperación, no exenta de conflicto, entre los cargos electos/cargos directivos/representantes empleados públicos mediante coaliciones transversales. En la operacionalización de las estrategias de gobernanza y cambio administrativo influye la implicación de los cargos electos. Existe otro dato que no puede ignorarse, cual es la importancia que cobra una política de comunicación y otras actividades simbólicas, tan importantes como el contenido para mantener la dinámica del proceso.

    Así pues, uno de los factores capitales para asegurar la gobernanza ha sido la adopción de un liderazgo para que facilite el proceso. La gobernanza y la modernización dependen de los valores políticos, pero esos valores que informan las preferencias acerca de las políticas públicas están también influenciados por el interés político personal de las elites locales, tanto políticas como administrativas, que los pueden cambiar.

    Sentado lo cual, en Alcobendas, el proceso comienza cuando un subgrupo del sistema (elites políticas y administrativas) toma conciencia y se hace cargo de la dirección del proceso. En este orden de cosas puede afirmarse que en Alcobendas la existencia de una Intelligentsia propia e institucionalizada facilita la puesta en marcha de los cambios a través de realizaciones concretas de una constelación de actores, con intereses diversos, que controlan distintos recur-sos creando estructuras de interacción entre ellos. Estas estructuras se engranan en un proceso de cambio estructural que a partir de una situación institucional de partida genera procesos de interacción internos y con el entorno. Así, el incremento del marco de acción de la organización político-administrativa municipal (político, económico, social) derivada del nuevo papel otorgado a los gobiernos locales, ha favorecido la implantación del proceso, que ha sido modulado tanto por factores externos (proceso de asunción de competencias), como internos (cambio de una autoridad gestora a la repolitización).

    A través del caso estudiado se revela también que una política de modernización o innovación administrativa es un proceso político a largo plazo y su implantación se ve favorecida por la larga estancia en el poder de un gobierno local con el mismo signo político. La democracia es una forma de gobierno pro tempore (LINZ, 1998) y la no alternancia y las expectativas de no alternancia han constituido un incentivo para hacer esta política a largo plazo.

  2. Participación en el diseño y modelo de desarrollo de la ciudad

    Un modelo de gobernanza y de innovación administrativa no puede llevarse a efecto sin que los «beneficiarios» del mismo (internos: empleados públicos y externos: sociedad civil) lo acepten, la legitimen, y participen en el proceso. De

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    ahí la importancia de que los actores participen y vean un beneficio (real o percibido) en el proceso. El hecho es que donde mayores posibilidades de participación existen es en el ámbito local y la implantación es posible si descansa tanto en estrategias del sistema político-administrativo local como en la existencia de redes metaorganizativas. Así, la participación de los actores económicos depende de los incentivos que se les otorgue para cooperar.

    Si bien es cierto que la gobernanza en Alcobendas se constituye en un proceso dirigido por las elites políticas locales, éste se sustenta en la movilización de distintos actores sociales y económicos y se estructura en torno a un proyecto de ciudad que tiene como objetivo estratégico su posicionamiento en la red internacional de ciudades, al tiempo que se logra la cohesión del territorio. Este proyecto ofrece ventajas tangibles a los que participan en el mismo.

  3. Desarrollo para vertebrar social y territorialmente una ciudad con grandes desequilibrios

    El proceso de gobernanza en Alcobendas refleja dos ideas recurrentes. En primer lugar, refleja la idea de la autonomía local y el esfuerzo político por situar la esfera local en el sistema político administrativo. En segundo lugar, representa una perspectiva del bienestar. Con la integración de la economía mun-dial hay una necesidad de orientar...

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