Derecho comunitario y protección de los consumidores
| Autor | Luis M.ª Cabello de los Cobos y Mancha |
| Cargo | Registrador de la Propiedad y Mercantil |
| Páginas | 201-214 |
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La protección de los consumidores ha sido la última política comunitaria adoptada y aún está pendiente de entrar en vigor, ya que adquiere carta de naturaleza en el Tratado de Maastricht. Este Tratado, incluyéndola en su artículo 3.s), erige la política de protección en medio de consecución de los fines comunitarios, y le dedica un Título y un artículo. El Título XI de la tercera parte, bajo el epígrafe «Protección de los consumidores», y el artículo 129.A), que constituye el contenido de éste. Dice el artículo 129.A):
1. La Comunidad contribuirá a que se alcance un alto nivel de protección de los consumidores mediante:
a) medidas que adopte en virtud del artículo 100.A) en el marco de la realización del mercado interior;
b) acciones concretas que apoyen y complementen la política llevada a cabo por los Estados miembros a fin de proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores y de garantizarles una información adecuada.
Page 2022. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189.B) y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará las acciones concretas mencionadas en la letra b) del apartado 1.
3. Las acciones que se adopten en virtud del apartado 2 no obstarán para que cada uno de los Estados miembros mantenga y adopte medidas de mayor protección. Dichas medidas deberán ser compatibles con el presente Tratado. Se notificarán a la Comunidad
.
La acción comunitaria, en el Tratado de Maastricht, se enfoca en un doble aspecto. Por una parte, provocar la armonización legislativa, complementando las disposiciones nacionales y permitiendo la mayor protección estatal, y, por otro, adoptar actos concretos en determinados sectores. Doble acción que da lugar al tratamiento de esta política como presupuesto intrínseco de otras políticas comunitarias y, a su vez, a la creación de un Derecho autónomo del consumo o cuerpo de normas comunitarias 2.
Ahora bien, la protección comunitaria de los consumidores, sin llegar a ser una política específica de las CC.EE., cuenta ya con larga tradición dentro de éstas. Así, Martínez de Aguirre 3 distingue tres fases de evolución, a la que debe añadirse una cuarta constituida por el Tratado de Maastricht. La primera fase, durante la vigencia de la que denomina «Europa de los mercaderes (1957-1972)», la protección de los consumidores no aparece dentro de los objetivos de los Tratados institutivos, ya que «la concepción liberal-individualista de la economía» y «las finalidades perseguidas en el propio Tratado de Roma» «parecían ser suficientes como para asegurar la situación de los consumidores». Sin embargo, la fuerza de las empresas, el desarrollo del crédito y la publicidad durante esta etapa -en palabras de Bourgoignie- "productivista" mostró «el desequilibrio real» y Page 203 la debilidad de la situación de los consumidores e hizo necesario la creación, durante los años 1962-1972, del «Comité de contacto con los consumidores de la Comunidad Europea» a iniciativa de la Comisión, como lo fue en 1968 la «nueva unidad administrativa denominada "Servicio especializado para las cuestiones relativas a los consumidores", dependiente de la Dirección General encargada de los asuntos de la competencia». En esta fase el consumidor se identifica con el «adquirentc de bienes o usuario de servicios».
La segunda fase, «el diseño de la Europa de los ciudadanos (1972-1984)», iniciada por la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de París (1972), donde se pide «a los órganos comunitarios el establecimiento de medidas tendentes a reforzar y coordinar las acciones dirigidas a proteger a los consumidores», supone la creación del Servicio de Medio Ambiente y Protección de los Consumidores -luego, en 1973, Dirección General-, de un Comité Consultivo de los Consumidores y la elaboración de un proyecto de acción comunitaria que dio lugar al Programa preliminar para una política de protección e información a los consumidores (Resolución del Consejo de 14 de abril de 1975) 4. Este programa amplía, por un lado, el concepto de consumidor, extendiéndolo no sólo al «comprador y usuario de bienes y servicios para uso personal, familiar o colectivo, sino -a- una persona involucrada en los diferentes aspectos de la vida social que pueden afectarlo directa o indirectamente como consumidor». Y por otro, sistematiza y define los derechos fundamentales de los consumidores. A saber: «el derecho a la protección de la salud y seguridad, el derecho a la protección de los intereses económicos, el derecho a la indemnización de los perjuicios sufridos, el derecho a la información y a la educación y el derecho a la representación (a ser oídos)».
El Programa preliminar planteó -indica Martínez de Aguirre- graves problemas de ejecución, motivados principalmente por la crisis económica derivada de la crisis del petróleo 5 y por la disparidad de legislaciones y de políticas nacionales, unidas a las reglas de adopción de acuerdos en el seno del Consejo, que sólo dio como fruto Directivas en materia de protección de la salud y seguridad de los consumidores. Fue el TJCE quien en la sentencia Cassis de Dijon marcó, una vez, un importante giro en esta materia al admitir trabas estatales a la libre circulación de mercancías -una de las libertades comunitarias- por imperativos de protección de los consumidores. No obstante, el Programa preliminar supuso un importante avance en la definición de la «política comunitaria» consumerista.
Page 204Por Resolución del Consejo de 19 de mayo de 1981 se aprueba el Segundo programa para una política de protección y de información a los consumidores y el Consejo de Ministros de 1983 da un nuevo impulso a la materia. El Segundo programa «se estructura en torno a los derechos básicos de los consumidores» que -el Programa preliminar- «define» sentando los cimientos del diálogo social en este ámbito en torno al «control de los precios» y a la «calidad de los servicios públicos o privados».
La tercera fase, «el relanzamiento de la Europa de los ciudadanos»-, «coincide ampliamente -dice Martínez de Aguirre- con la "Europa de los consumidores"». En ella surge la Comunicación de la Comisión de 4 de julio de 1985, denominada «Nuevo impulso para la política de protección de los consumidores» y se adoptan, por fin, un grupo de Directivas en esta materia. Directivas sobre la publicidad engañosa (10-9-1984) 6, la responsabilidad por los productos defectuosos (25-7-1985), la protección de los consumidores en los contratos negociados fuera de los establecimientos comerciales (20-12-1985) 7 y el crédito al consumo (22-12-1968) 8.
A la Comunicación siguió la Resolución relativa a la orientación futura de la política de la Comunidad Económica Europea para la protección y el fomento de los intereses de los consumidores (23-6-1986), que pone de manifiesto la fuerte vinculación entre las políticas de consecución del mercado interior y la de protección de los consumidores. Sin embargo, la oportunidad de estructurar una política comunitaria específica se perdió en 1987 en el Acta Unica Europea, que siquiera incluye una referencia en el artículo 100A.3 a la armonización de legislaciones estatales.
Dice el artículo 100A.3: «La Comisión, en sus propuestas previstas en el apartado 1 referentes a la aproximación de legislaciones en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, se basará en un nivel elevado de protección». Este artículo, que debe valorarse positivamente, observa Martínez de Aguirre, plantea el problema fundamental de la protección de los consumidores: los distintos niveles de protección existentes en los Estados miembros. Problema que llevaba, a pesar de la introducción de la regla de mayorías para adoptar Page 205 acuerdos comunitarios, a una situación de «ambigüedad, lentitud y falta de eficacia práctica».
El Plan Trienal de acción sobre política de los consumidores en la CE (1990-1992) vio la luz, tras el Acta Unica Europea, por acuerdo de la Comisión de 3-5-1990 y partiendo del principio de subsidiariedad que se aplica a esta materia y a la necesidad de consolidar los avances que suponen la organización comunitaria de protección de los consumidores y, en concreto, las disposiciones sobre responsabilidad de producto (Directiva 85/ 374), publicidad engañosa (Directiva 84/540), créditos (Directiva 87/102), venta a domicilio (Directiva 85/112)..., en ejecución de la Resolución de 9-11-1989 sobre desarrollo de una política de los consumidores que haga posible el Mercado Interior, la Comisión -decimos- aprueba el Plan Trienal de Acción sobre cuatro pilares: 1.° La representación de los consumidores. 2.° La información de los consumidores. 3.° La seguridad de los consumidores. Y 4.° Las operaciones comerciales de los consumidores.
En cuanto a la representación, postula como medidas de apoyo el «completar la instauración y el desarrollo del Consejo Consultivo de los Consumidores y, si es necesario, contribuir a que los Estados miembros dispongan de enfoques similares», el respaldo del «desarrollo de las organizaciones de consumidores, especialmente en el sur de Europa y en Irlanda», y el fomento de «una mayor concertación entre productores y consumidores».
En relación a la información, se plantea la creación de «centros de información al consumidor» y potenciar una política de transparencia en «los servicios bancarios, de seguros y otros de carácter financiero».
En tanto a la seguridad, propone el necesario intercambio rápido de información y la regulación de la responsabilidad del prestador de servicios, así como modificar la responsabilidad de productos.
Y por lo que se refiere a las operaciones comerciales, la aprobación de disposiciones sobre multipropiedad...
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