La comunicación de los actos en el ordenamiento jurídico Español
| Autor | Yolanda García Calvente |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho. Universidad de Málaga |
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CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE COMUNICACIÓN EN EL DERECHO AMINISTRATIVO
La comunicación consiste en poner en conocimiento de una persona alguna cosa, y es parte imprescindible de toda relación, incluida la relación jurídica. Comunicar es, según nuestro diccionario, descubrir, manifestar o hacer saber a uno alguna cosa. Cuando nos referimos a la Administración Pública la comunicación es especialmente importante porque los ciudadanos deben tener conocimiento de su actividad, sobre todo cuando ésta les afecta de forma particular. En un Estado democrático, que actúa conforme a derecho, no cabe pensar en una Administración que oculta sus decisiones y los procedimientos a través de los que llega a ellas.
Obviamente también existen comunicaciones internas, ya que algunas de las decisiones a las que nos referimos se agotan en la estructura administrativa. Los diferentes órganos que la conforman, organizados de forma compleja, deben ajustarse a pautas jurídicas para que sus decisiones se transformen en acciones. Y son muchos los canales impuestos legalmente para las comunicaciones que se producen entre ellos. Pese a la evidente importancia de este tipo de comunicaciones no profundizaremos en ellas porque nuestro trabajo tiene por objeto las comunicaciones de la Administración a los contribuyentes.
Centrándonos en las comunicaciones externas, conviene comenzar señalando algo que no por obvio es menos importante: la existencia de un sujeto emisor y otro receptor que en este caso coinciden con la Administración el primero, y con los ciudadanos u otro ente público el segundo. Para delimitar aún más nuestro estudio, nos referiremos únicamente a aquéllas comunicaciones en las que el sujeto receptor es un ciudadano —contribuyente o un conjunto de ellos—, es decir, un sujeto individual o colectivo. Excluimos también, por tanto, las denominadas comunicaciones interadministrativas.
La comunicación entre la Administración y los ciudadanos puede llevarse a cabo de dos formas distintas: mediante publicación o a través de notificación. Ambas tienen peculiaridades propias, aunque su finalidad es la misma: llevar a conocimiento del interesado el acto administrativo que le afecta. Si el acto se refiere a una pluralidad indeterminada de personas se publica. En cambio, si su destinatario es una sola persona o varias personas determinadas, se notifica.
En definitiva, tanto la publicación como la notificación son especies del género comunicación que a continuación analizaremos separadamente. Pero no son las únicas. En los procedimientos administrativos, y en los tributarios en particular, se comunican actuaciones que por su contenido o finalidad no requieren el cumplimiento estricto de las formalidades que caracterizan a notificaciones y publicaciones.
1. LA PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
La publicación de los actos administrativos, tal como está prevista en la LRJPAC, consiste en su inserción o fijación en el Boletín correspondiente y en el tablón de anuncios que proceda. Según se deduce de los artículos 59 y 60 de esta norma, la publicación puede ser sustitoria o no de la notificación. A continuación analizaremos las diferencias entre ambas formas ya que la Ley prevé para ellas los mismos requisitos que para las notificaciones.
La publicación sustitoria, prevista en el artículo 59.5 de la LRJPAC, produce los mismos efectos que la notificación a la que, como su propio nombre indica, sustituye. En consecuencia, debe cumplir los mismos requisitos que se exigen a las notificaciones y que analizaremos más adelante.
Está previsto que se pueda acudir a ella en los siguientes casos:
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Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.
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Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.»
En nuestra opinión, en el segundo de los casos previstos en el apartado a) la publicación no puede considerarse sustitoria sino complementaria de la notificación puesto que, según la redacción del artículo, deben darse ambas.
Las publicaciones no sustitutorias, igual que las anteriores, deben observar los requisitos de las notificaciones. La única diferencia entre ellas está en que las primeras se realizan cuando el legislador ha previsto para un procedimiento determinado que la comunicación con los interesados se lleve a cabo de esta forma. No hay por tanto sustitución. Pero el artículo 60.1 LRJPAC prevé además este tipo de comunicación cuando el órgano competente así lo decide por razones de interés público.
2. LAS NOTIFICACIONES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
En ocasiones, la eficacia de los actos administrativos depende del conocimiento que sus destinatarios tengan de su contenido. Por este motivo, la comunicación de los actos administrativos tiene una gran trascendencia práctica que está en el origen de gran número de pronunciamientos jurisprudenciales pero que, sin embargo, no ha sido objeto de una especial atención por parte de la doctrina. La entrada en vigor de la LRJPAC introdujo en esta materia una serie de novedades que pueden sistematizarse en torno a dos ideas: la ampliación de los medios de notificación con el fin de agilizar el procedimiento sin mermar las necesarias garantías de autenticidad y la superación de la exclusividad del domicilio como lugar para la práctica de notificaciones. Pero, tras casi nueve años de vigencia, la regulación establecida en esta Ley se ha mostrado insuficiente en orden a eliminar los problemas que plantea llevar a conocimiento de los interesados el contenido de los actos que les afectan, motivo por el que la Ley 4/1999, de 13 de enero ha modificado en algunos aspectos los artículos aplicables.
2.1. CONCEPTO, NATURALEZA JURÍDICA Y MARCO LEGAL DE LA NOTIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
2.1.1. Concepto de notificación
La LRJPAC regula en sus artículos 58 y 59 la notificación y su práctica, pero no nos da concepto alguno de lo que por ella debe entenderse. En todo caso, el concepto deberemos formularlo a partir de la regulación establecida. En nuestra opinión, un concepto válido de notificación, coherente con la Ley sería el siguiente: condición de eficacia de las resoluciones y actos administrativos que afectan a los derechos e intereses de los interesados en el procedimiento administrativo, consistente en su comunicación en el plazo legalmente establecido, siguiendo un procedimiento fijado por la Ley, a través de medios que permitan tener constancia de las condiciones de su recepción.
Si acudimos a la etimología nos encontramos con que notificación deriva del latín notificare, de notus, conocido, y facere, hacer. Partiendo de este origen, el Diccionario de la Real Academia nos dice que notificar es «Hacer saber una resolución de la autoridad con las formalidades preceptuadas para el caso» 1.Notificación es la «acción y efecto de notificar», pero también es el «Documento en que se hace constar». Notificación tiene por tanto dos sentidos: comunicación al interesado y documento en que ésta figura 2. Dejando por el momento el aspecto material (notificación como documento), la definición expuesta aúna la expresión de dos de los caracteres esenciales de la notificación administrativa: el sujeto activo y la importancia del cumplimiento de determinados requisitos formal e s .
No obstante, estamos ante una definición excesivamente genérica, válida únicamente para una primera aproximación al concepto. Algunos autores llegan bastante más lejos en su delimitación, aportando definiciones altamente descriptivas. Así, NÚÑEZ RUIZ considera que la notificación es un «acto externo de comunicación que emana de la Administración pública autorizado por funcionario competente, dirigido a una persona determinada, cuya entrega a la misma es preciso acreditar en forma, con la finalidad de que conozca de un acto administrativo anterior que afecta a sus derechos o intereses, y que reuniendo los requisitos exigidos por las normas de procedimiento administrativo, produce efectos jurídicos» 3. En la misma línea, GONZÁLEZ NAVARRO la define como «el acto de dirección procesal por el que una Administración Pública (y más ampliamente un poder público) comunica a una persona física o jurídica, nominativamente determinada, el contenido de un acto administrativo que le afecta, en ocasiones imponiéndole una determinada carga procesal que también debe precisársele, y de cuya recepción por el destinatario, o por un tercero legalmente subrogado a estos efectos, debe quedar constancia en el expediente» 4.
Otro sector doctrinal opta por una delimitación basada en la finalidad de la notificación, que no es otra que la comunicación de un acto anterior. Así, SERRANO GUIRADO 5, GONZÁLEZ PÉREZ 6, BECERRA GUIBERT 7, LÓPEZ MERINO 8, BOQUERA OLIVER 9, CHACÓN ORTEGA 10 o HUESO DE CHÉRCOLES. Por ejemplo, para este último, la notificación es «el acto en virtud del cual se pone en conocimiento de una o varias personas un acto administrativo que interesa a él o a los mismos, dándole parte para su debido conocimiento de todo aquello que, interesándole, debe serle dado a conocer» 11.
Finalmente, no falta quien prefiere poner mayor énfasis en el aspecto material, como AGÚNDEZ FERNÁNDEZ para quien la notificación es «el medio documentado por el que el órgano administrativo instructor, o que decide, del expediente, hace saber a los interesados, ya directa, ya indirectamente, el contenido de las resoluciones que afectan a sus derechos e intereses» 12.
2.1.2. Naturaleza jurídica de la notificación administrativa
En este...
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