Las competencias municipales en materia de vivienda

Autor:Felipe Iglesias González
Cargo del Autor:Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
RESUMEN

Capítulo VIII Las competencias municipales en materia de vivienda 1. Configuración teórica de las competencias municipales en el ámbito de la vivienda 2. Alcance actual de la intervención administrativa municipal en el ámbito de la vivienda 2.1. La promoción de suelo barato 2.2. La promoción directa de vivienda p&uacu... (ver resumen completo)

 
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CAPÍTULO VIII

LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN MATERIA DE VIVIENDA

  1. CONFIGURACIÓN TEÓRICA DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN EL ÁMBITO DE LA VIVIENDA

    Cualquier estudio de las competencias locales en materia de vivienda debe comenzar por la mención del art. 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), que dispone que «el Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: d) (...) promoción y gestión de viviendas (...)».

    Si partimos de la existencia de distintos «grados» de intervención municipal en las actividades económicas, propuesta por FERNÁNDEZ GONZÁLEZ 706, y distinguimos entre capacidad de legitimación de la intervención, atribución de competencias a la entidad local y, finalmente, titularidad de la actividad municipal, la mención del art. 25.2.d) a la «promoción y gestión de viviendas» se ha de enmarcar en el segundo de los grados expuestos: la atribución las entidades locales de una competencia en esta materia.

    En efecto, una vez que los arts. 1.1 y 96 del Real Decreto Legislativo 78/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Local, y el art. 25.1 LBRL 707 afirman una capacidad genérica de la Administración local para intervenir en las actividades económicas, y la vivienda sin duda lo es, cabe analizar cuál es el alcance de la competencia local relativa a la promoción y gestión de viviendas.

    En primer lugar, hemos de tener en cuenta que las competencias atribuidas a la Administración local en el art. 25.2 LBRL presentan, al menos, una doble característica: por una parte, no estamos frente a títulos competenciales exclusivos de las entidades locales y excluyentes del resto de Administraciones Publicas, sino que, precisamente, se caracterizan por necesitar para su efectivo desarrollo de la colaboración con otras Administraciones Públicas con base en su respectiva competencia; en segundo lugar, y tal y como señala el propio enunciado de art. 25.2 LBRL, será el legislador sectorial, estatal o autonómico 708, el que señale, a través de Ley 709, el efectivo alcance de la competencia local en estas materias en las que, en todo caso, el Municipio ha de tener garantizada una presencia en su gestión 710, respetándose, de esta manera, la autonomía que la Constitución garantiza a las entidades locales para la gestión de sus respectivos intereses. En cualquier caso y a pesar de que Estado y Comunidades Autónomas han de concretar el alcance del ejercicio de estas competencias, se puede afirmar que las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL constituyen verdaderos títulos competenciales municipales para cuyo efectivo ejercicio no se precisa de desarrollo normativo estatal o autonómico 711.

    Los vocablos utilizados por el art. 25.2.d) LBRL para definir la competencia de las Entidades Locales en materia de vivienda son extremadamente amplios: promoción y gestión. Con ellos se permite tanto la «promoción» directa (construcción) por el Ayuntamiento de viviendas, ya sea para su venta o arrendamiento, ya sea de viviendas con algún tipo de protección pública o viviendas libres, como la «gestión» de ayudas públicas para que promotores privados construyan viviendas en el municipio, aunque, sin duda, el término gestión puede hacer referencia también a la propia promoción inmobiliaria directa del Municipio (gestión de la promoción).

    Lo cierto es, en cualquier caso, que no existe ni Ley ni norma alguna que discipline cuál es el alcance real de la competencia municipal relativa a la promoción y gestión de viviendas y que las normas que establecen los mecanismos de intervención de las Comunidades Autónomas y del Estado en el fomento de la promoción y adquisición de viviendas, analizadas en los Capítulos anteriores, no prevén participación alguna de las entidades locales. A pesar de ello, y como acabamos de anticipar, los Ayuntamientos, en términos generales y sin perjuicio de la evidente heterogeneidad del fenómeno local, ejercen con habitualidad sus competencias relativas a la promoción y gestión de viviendas, aunque, bien es cierto, su alcance está extremadamente condicionado por las exuberantes competencias que, en materia de vivienda, desarrollan Estado y Comunidades Autónomas.

    La transferencia de competencias en materia de vivienda realizada en el primer lustro de los años ochenta en favor de las Comunidades Autónomas ha producido una concentración de estas competencias en manos autonómicas, sin que éstas hayan descentralizado, en modo alguno, estas competencias en el ámbito local. Este fenómeno fue agudamente puesto de manifiesto en el Informe para una nueva política de vivienda realizado por un Comité de Expertos bajo la coordinación de Jesús Leal Maldonado y que fue publicado por el MOPT en 1992 712. Esta concentración explica en buena medida la escasa participación de los municipios en la gestión de las ayudas públicas para la promoción y adquisición de viviendas.

    En cualquier caso, antes de proponer instrumentos de reforma de esta situación convendrá conocer cuál es el alcance real de las competencias de las Entidades Locales en el ámbito de la vivienda.

  2. ALCANCE ACTUAL DE LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN EL ÁMBITO DE LA VIVIENDA

    2.1. LA PROMOCIÓN DE SUELO BARATO

    La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, dotó a los Municipios de importantes y eficaces instrumentos para luchar contra la tensión especulativa de suelo urbano y urbanizable de finales de los años ochenta 713 que provocó un espectacular encarecimiento de los suelos edificables y la consiguiente reducción de terrenos susceptibles de albergar viviendas con algún tipo de protección pública. Todos estos instrumentos fueron recogidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y se mantuvieron vigentes hasta la STC 61/1997, de 20 de marzo, que declaró buena parte de estos mecanismos inconstitucionales, bien por integrarse en normas supletorias 714, bien por ir más allá del alcance posible de los títulos competenciales estatales que inciden sobre el urbanismo 715. Buena parte de estos instrumentos han desaparecido de la normativa estatal, no habiendo sido incorporados por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, aunque alguno permanece en la normativa supletoria estatal (v.g.: patrimonio municipal del suelo, arts. 165 y ss. del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976). En cualquier caso, algunos de los instrumentos recogidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 se mantienen vigentes en algunas Comunidades Autónomas al haber sido recogidos por la normativa propia de las Comunidades Autónomas.

    De esta forma, se puede afirmar que los municipios ostentan eficaces instrumentos para abaratar el coste de terrenos susceptibles de ser edificados, fundamentalmente a través del patrimonio municipal del suelo y del sistema de actuación por expropiación 716. Mediante ambos instrumentos jurídicos, conjunta o separadamente, los municipios pueden poner a disposición de los promotores y constructores privados de viviendas suelo en condiciones económicas que posibilite la construcción en ellos de viviendas con algún tipo de protección pública. Un buen ejemplo de esta actividad municipal se encuentra, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, en la constitución de Consorcios Urbanísticos entre la Comunidad madrileña y diversos municipios para llevar a cabo importantes actuaciones urbanísticas volcadas en la expropiación de terrenos para la construcción de viviendas con protección pública por promotores sociales, fundamentalmente cooperativas de vivienda 717.

    Otro ejemplo de esta actividad local...

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