Las competencias locales. El contenido objetivo de la autonomía local
| Autor | Santiago García Aranda |
| Páginas | 57-79 |
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Es por todos conocido cómo entre los elementos defendidos y protegidos por la técnica de la garantía institucional123se encuentra el relativo al derecho a la intervención de las entidades locales en la gestión de sus intereses, lo que solamente puede llevarse a cabo ejerciendo las competencias que les correspondan o, mejor, que se les asignen124. Y, por ello, siguiendo al Profesor Joaquín GARCÍA MORILLO cuando señala que la Constitución quiere, también, que los entes locales existan, pero que existan para el cumplimiento de una serie de funciones (que, como veremos, deberán establecerse por el legislador estatal o autonómico, según corresponda), pretendemos en este capítulo abordar el estudio de esas funciones que vienen a constituir el contenido objetivo de la Autonomía local y, por tanto, la definición de su ámbito material, esto es, las competencias locales. Son de indiscutible importancia los trabajos ya publicados acerca de nuestro modelo competencial local125y, en adelante,
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pretendemos apoyarnos en lo más relevante de sus aportaciones con objeto de ofrecer al estudioso un material con que aproximarse a la necesaria y tremendamente compleja tarea de clarificación de lo que viene a constituir el plano objetivo de la garantía institucional de la autonomía local126.
El artículo 137 de la Constitución Española proclama que los entes locales territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, pero no se encontrará en nuestro Texto Fundamental una relación de materias sobre las que los mencionados entes hayan de ejercer las competencias oportunas, propias de la autonomía correspondiente. Así pues, la definición de cuáles serán esos intereses127 (locales en nuestro caso) sobre las materias cuya regulación, sectorialmente, corresponde a Estado y Comunidades Autónomas, y qué atribución competencial se confiere a los entes locales, es una tarea que deberá llevarse a cabo mediante Ley formal. En términos del Tribunal Constitucional (STC 109/1998, de 21 de Mayo), y acerca del ámbito competencial de las Diputaciones Catalanas, “no precisa la Constitución cuáles sean estos intereses ni cual el haz mínimo de competencias que para atender a su gestión debe el legislador atribuir a la provincia, aunque sí cabe derivar de la Constitución razones que apuntan a la posibilidad de que estos intereses provinciales y las competencias que su gestión autónoma comporta han de ser inflexionados para acomodar esta pieza de nuestra estructura jurídico-política a otras entidades autonómicas de nueva creación”. Y en la misma Sentencia, retomando lo ya señalado en la STC 84/1982, insiste en que “Los entes locales (municipios y provincias) tienen autonomía constitucionalmente garantizada para la gestión de sus respectivos intereses (artículo 137 de la CE); la determinación de cuáles sean estos intereses es obra de la ley, que les atribuye, en consecuencia, competencias concretas, pero que,
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en todo caso, debe respetar la autonomía y, como substrato inexcusable de ésta, reconocerles personalidad propia”.
Por otro lado, es en lo relativo al aspecto competencial donde el estudio previo de la naturaleza, grado y alcance de la Autonomía de los entes locales, su garantía institucional y, singularmente, la expresión “régimen bifronte” adquieren la plenitud de su sentido. Ciertamente, la presencia del elemento democrático vendrá a garantizar el derecho a intervenir de los entes locales en aquellos asuntos que les afecten, pero las dificultades aparecerán al llegar el momento de establecer el listado de materias así como la naturaleza, grado y alcance de la intervención128. Por otra parte, a la vista de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, ha quedado claro que la técnica de la Garantía Institucional no aporta una relación de competencias a ejercer sobre materias en las que los entes locales tienen derecho a la mencionada intervención. Y el hecho cierto es que la distribución de competencias sobre relaciones de materias, solamente, se establece por nuestra Constitución para el Estado y para las Comunidades Autónomas, quedando municipios y provincias (también islas, como resulta obvio señalar) a la espera del resultado de la actividad legislativa de aquellos129, en lo relativo a las materias respecto de las que ejercer las competencias que proceda. Así pues, además de para la conceptuación de la Autonomía de los entes locales, las nociones de garantía institucional y régimen bifronte constituyen elementos de estudio que nos proporcionan las claves fundamentales para la comprensión del esquema competencial en el ámbito local.
Tal y como se ha señalado anteriormente, el sistema de atribución de competencias que establece la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local se caracteriza, en primer lugar, por una reserva de materias130en las que el legislador sectorial, bien sea el Estado, bien la Comunidad Autónoma, se encuentra necesariamente obligado a respetar un margen de ejercicio competencial a los entes locales. Y, una vez se ha sentado la necesaria intervención local, cabrá la acción de la legislación sectorial
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identificando los intereses locales en juego131y procediendo, consiguientemente, a la asignación de las competencias que, en función de éstos, corresponda132. O, en términos del artículo 2.1 de la LRBRL, las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad y eficacia y eficiencia y con sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Y esas competencias podrán distinguirse por ser competencias normativas, que en el caso local se manifiestan en la aprobación de las correspondientes disposiciones normativas de carácter reglamentario (Reglamentos, Ordenanzas y Bandos), o competencias ejecutivas, en las que se debe atribuir, no obstante, una cierta capacidad de decisión sobre los asuntos en los que prevalezca un interés local.
Así pues, sentado que Autonomía y competencias son nociones perfectamente unidas133, y que las materias sobre las que ejercer la intervención local oportuna –así como la intervención misma– han de ser reguladas por ley formal, procede, a continuación, el estudio del que podríamos denominar mecanismo de atribución o asignación
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de competencias o, en otras palabras, ¿quién será el legislador competente? ¿sobre qué materias habrá de legislarse la intervención local? y ¿qué competencias cabe atribuir?
Tal y como establece la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, en su fundamento jurídico segundo, “…corresponde al legislador estatal la fijación de los principios básicos en orden a las competencias que deba reconocerse a las entidades locales, estableciendo y garantizando, al fin, su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses y fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en atender, en cada caso, a las características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de la entidad local, de acuerdo con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.”134
De modo que nuestra jurisprudencia constitucional deja claro que el legislador básico sobre régimen local ha de jugar el papel correspondiente en materia competencial135, por su parte el legislador autonómico podrá completar al amparo del 148.1 2ª CE lo establecido por el legislador básico del régimen local, y todo ello sin perjuicio de la función que habrán de desempeñar los legisladores sectoriales competentes sobre las materias en las que los entes locales tengan derecho a intervenir136. El artículo 2.1 de la Ley de Bases de Régimen Local señala que “Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la nor-
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mativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.” Como observamos, el mecanismo o modelo de asignación competencial establecido por este precepto impone al legislador sectorial, bien sea autonómico o estatal, el deber de asegurar a los entes locales territoriales de existencia obligatoria (municipios, provincias e islas) el derecho a intervenir en aquellos asuntos que afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que corresponda.
En el modelo que se establece a través de la vigente Ley de Bases del Régimen Local, tras la reciente reforma de diciembre de 2013, se recogen, asimismo, las materias sobre las que deberá, el legislador sectorial, atribuir la competencia que proceda a los entes locales correspondientes. Lo hace en su artículo 25.2: “El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas...
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